政府管理也要创新

陈东琪

　　（50人论坛·北京）随着经济全球化进程的加快，各国之间在市场、信息、技术、人才、资本和其他经济资源方面的争夺日渐明显，国际竞争更为激烈，原来国与国之间分散的企业竞争正在逐步发展成为以集中形式表现出来的政府竞争，世界市场上原来单一的企业利益争夺更为突出地表现为国家利益争夺。在这种新形势下，要使国家利益最大化，使一国在国际市场上经常处于有利地位，最重要的是有一个让国民充分放心的高效政府，要求大大提高政府在国际市场上的竞争能力，提高政府管理行为的效率和质量，提高政策操作的技能和水平，而这里最为关键的是政府管理创新。
　　从总体上把握政府在国际竞争能力、宏观管理行为效率和质量以及政策操作技能和水平等，是“政府管理”课题研究的基本内容。与企业管理的突出区别在于，政府管理是一种宏观活动，代表国家的整体利益。从行为效率函数理论角度看，政府管理行为的效率和质量如何，政策操作的技能、水平怎样，直接关系到国家利益的多少及国民安全和幸福程度的高低。因此，要想提高国家整体利益水平，不仅要有高水平的企业管理，要有一个具备很强核心竞争力的高素质企业群体，而且更为重要的是要有高水平的政府管理，要有具备一定强硬优势的政府对外竞争能力。对于我们这样一个仍处于“发展转型”和“体制转换”的国家来说，实现这一目标的基本途径是进行政府管理创新。
　　那么，在国际经济全球化和国内经济转型的双重背景下，我们如何进行政府管理创新呢？我想，这有很多事情要做，但最为重要的是实现政府管理的观念、职能、方式和体制的转变。
　　1、转变政府管理观念，完全从计划经济的政府管理转到适合市场经济和世贸规则的政府管理上来
　　在国有独资、控股企业的管理权归位，包括乡镇企业、城市个体户、私人企业、外商独资和中外合作企业在内的非国有企业迅速发展之后，原来计划经济条件下的政企不分格局有了一些改变，政府对微观活动的管理范围大大缩小，参与企业直接投资和生产的领域和行业明显减少。与此同时，城乡居民的消费行为从过去的供给约束转变为需求约束后，政府对消费者的购买和消费行为也从原来的计划定量管理变为了现在需求导向管理。这说明，经过20多年的改革，政府与企业、居民、市场的关系逐步向市场经济转轨。但这还只是开始。目前，反映在官员具体管理行为、各级政府的政策文件和各种行政工作会议中的政府管理观念，还在很大程度上带有计划经济的痕迹。
　　比如，我们的政府官员还比较习惯于对经济活动中的公共权利进行设租限制和审批，习惯于数量管理、项目管理而不是规则管理，习惯于直接的纵向控制而不是间接的横向协调，在思想上总是对微观行为主体不放心，以为只有经济权利资源掌握在行政手中而不是市场手中才是规范、有效的。实际上，这种政府管理观念只能适应计划经济的需要，与市场经济精神格格不入，与世贸规则也不相符。市场经济条件下的政府管理观念，首先是要相信企业和国内居民，要相信市场，要花更多精力对付来自国际竞争对手以保证国家利益最大化，行政管理部门不要老是想把更多的经济资源权利控制在自己手中，不要老是在封闭的圈子里考虑问题，老是把眼睛盯在国内。在市场经济条件下，特别是在经济全球化、信息化的新的国际竞争格局下，“对内强调企业自主、对外强调政府竞争”是非常重要的，因为在国家利益意义上，政府管理的目的不是把国内管死，而是在激烈的国际竞争中努力把整个国家的“蛋糕”做大，这是开放经济条件下政府实施战略管理的基本要求。
　　2、转变政府管理职能，改变包罗万象的管理格局，建立不断满足国民公共需要的“公共管理”机制
　　在计划经济条件下，政府管理包罗万象，既有宏观，又有微观，既有企业和直接生产，又有居民和家庭消费。现在的情形有所不同，政府管的事情少了许多，职能范围明显缩小。但是，与社会主义市场经济发展的要求和世贸规则相比，目前的政府职能还存在“三位现象”，一是越位，二是错位，三是缺位。“越位”表现在不该由政府管的事情政府插手了，如地方政府和企业一起争上市，争竞争性投资项目，直接决定企业内部经营管理和人事事务等。“错位”表现在政府与企业、市场的分工不清，行使了不应由政府行使的企业职能和市场职能，比如，在定价过程中，要么是政府部门过多介入竞争性产品价格决定，忽视了它只能拥有价格监管和维护价格秩序的职能，要么是在进行公共事业（如城市公交、供水、供电、供气、铁路、邮政、公立教育、福利医疗等）价格决策时，忽视消费者的参与。“缺位”表现在应当由政府完成的事情政府没有履行职能，比如，在建立和维护市场秩序，特别是建立和完善社会信用秩序，给失业者、各类经济单位的退休人员、失去劳动能力的人、贫困者提供最低收入保障，提供充足的公共物品和服务等方面，政府的工作不到位。
　　“三位现象”的存在，说明目前政府管理的职能模糊不清。市场经济条件下政府管理职能最基本的特征是，满足公共需要，经常不断地给企业和居民、生产者和消费者提供公共物品和公共服务。在西方是这样，在我们中国也应当如此。所以，社会主义市场经济条件下的政府管理主要应表现为公共管理。只有强调了这一点，才能既改变上述“缺位”现象，又改变“越位”和“错位”现象。因为政府如果集中精力进行公共管理，你就没有心思和精力干一些本来应当由企业、居民和市场去干的事情了。
　　3、转变政府管理方式，由原来单纯的“行政－控制型管理”转到“行政－控制和规则－服务相结合型管理”
　　一旦政府管理的基本职能确定为公共管理后，接着要回答的问题是：“政府如何进行管理”？就是说，应当采用怎样的政府管理方式？如果我们把政府管理分成“行政－控制型管理”和“规则－服务型管理”两种，那么我们可以说，典型计划经济采取的是前一种，典型市场经济选择的是后一种，现实的市场经济，无论是美国形态的还是中国形态的，都是这两种类型的混合，各国不同之处只是在混合程度上有差异。
　　不过，就我国目前的情形而言，政府管理方式仍然是以“行政－控制型管理为主”。虽然在总量经济调控方面，比较注意用经济的方式和手段，如央行运用利率、公开市场业务和货币供应量调节储蓄、消费和投资的关系，财政部运用预算和税率调节政府和社会收支行为，计委运用国债手段调节公共投资以引导社会投资总量的变化，证监会和其他宏观管理部门运用规制的建立调节资本市场的行为等。但是，各级政府特别是地方政府的管理，工作的重心不是制定和维护规则，不是努力提供快捷、高效、优质的政务服务，对“规则－服务型管理”不习惯，而是习惯于原来那种直接管钱、管物、管人的“行政－控制型管理”，这种管理方式不仅省事，而且可以为谋取私利行方便，因为“行政－控制型管理”的基本特征是权利掌握在审批者手中。在目前格局下，“行政－控制型管理”不仅会减少国民经济发展的整体利益，而且容易导致腐败和收入分配关系扭曲。这就需要从根本上改变目前单一的“行政－控制型”管理方式，在运用行政规制对行政行为进行规范的基础上，实行“以规则－服务为主、行政－控制与规则－服务相结合”的政府管理模式。在这个模式中，行政－控制主要适应于国内少量垄断领域和对外经济领域，就整体而言，制定规则，建立和维护秩序，提供快捷、高效、优质的公共服务，是政府管理的基本目标和方式。
　　4、转变政府管理体制，进一步改革带有计划经济痕迹的行政管理机构，建立一个快捷反映市场经济需要的智能、高效的政府
　　要扭转政府管理的观念，转变政府管理的职能和方式，根本的途径是创新政府管理体制，这就要求进一步改革政府管理机构，建立一个快捷反映市场经济发展要求的智能、高效的政府管理机构。在这方面，1998年国务院各部委的改革和最近若干部、局的彻、并，迈出了成功的第一步。
　　但是，现行的政府管理机构还不能完全适应最新形势发展的需要。有的政府经济管理机构承担的任务不是进行宏观调控，而是直接参与、干预微观事务，一些部门的审批工作实际上可以交由市场去完成；有的政府经济管理机构的设计不是服从于国家最高的、全局的、战略的利益，而是迁就于某一局部的、部门的、暂时的利益；有的政府经济管理机构相互交叉、重叠，分工界定不清，存在典型的“机构重复建设”现象，部门间的政策协调经常让位于部门利益摩擦；有的领域还缺乏政府经济管理机构，一部分应当由政府管理的事情没有人管。所有这些现象，表现在各级政府的机构体系框架之中。它们既会降低政府管理行为的效率和质量，又会给企业带来负面影响，更为重要的是有可能给国家的整体利益造成难以估量的损失。因为在“入世”后，如果我们设计的不是一个分工明确、一致对外的各级政府经济管理机构，机构工作的重点不是一致地争夺国际市场，谋求国家最高利益的实现，而是经常不断地进行“兄弟竞争”，比如为了同一个国际市场目标各地政府帮助本地企业争夺配额和压低价格等，其结果是遭受别国诸如反倾销为内容的经济制裁，在内耗增加时使国家的整体利益受损。
这样看来，我们应当通过加快机构改革来推动政府管理体制的创新。在经济全球化、信息化、市场化的今天，各国在国际市场上竞争的成败，不仅依赖于高素质企业的竞争，而且取决于高效能政府的竞争。一个高效运行的市场经济，需要一个具有战略眼光的、一致对外的、高效运作的政府。（完成于2001年4月1日） 

（中经网）