国家金融与发展实验室 2022-04-08 16:00

2022年的《政府工作报告》中首次提出要设立我国金融稳定保障基金。设立金融稳定保障基金是第一次在政府工作报告中被提及。随后，国务院发布《关于落实＜政府工作报告＞重点工作分工的意见》（国发〔2022〕9号），明确提出“9月底前完成金融稳定保障基金筹集相关工作”。

风险处置机制是金融安全网的支柱之一，在实践中，各国由于经济、金融特点不同，风险处置机制的构建也存在差异。不过，由于银行业在多数国家的金融体系中都扮演着重要角色，银行业的风险处置机制（即存款保险制度）是全球范围内最为常见的一类风险保障机制。在金融体系较为复杂、金融市场发达的一些国家，还在行业风险保障机制之外成立了专注于系统性金融机构和金融市场稳定的保障基金。

不管是行业保障机制，还是系统性保障机制，其所关注的重点都是在金融机构面临挤兑、破产或者其他风险事件时，通过对储户（或投资人）利益进行保护来稳定市场情绪，避免风险外溢和扩散，减少单一风险上升为系统性风险的可能性，降低财政救援成本。与金融安全网的另外两大支柱（关注单一金融机构稳定的微观审慎监管和关注单一银行流动性的最后贷款人制度）不同，风险保障机制更加关注保护金融消费者、增强储户和市场信心。

实践中，风险保障机制主要通过引入市场机制解决监管困境。一方面，风险保障机制会通过差异化的保费来促使各类主体谨慎采取激进的经营策略，综合考虑安全性、流动性、效益性，寻求盈利性与安全性之间的平衡；另一方面，通过全面介入风险处置过程，构建金融机构的市场化退出机制，以实现经营不善的金融机构有序退出，避免隐性担保可能导致的效率损失和风险积累。由于其运行立足于市场化、法治化基础，风险保障机制在完善金融安全网、提高风险处置效率的同时，还能为金融机构和市场的长期稳健运行提供了有效的激励机制，进而有助于降低系统性风险的隐患。

在此次金融稳定保障基金推出之前，我国在不同类型的金融机构层面已先后成立了多个行业性的风险保障基金，并在实践中发挥着越来越重要的作用。

一是存款保险基金。考虑到我国银行业在金融体系中的重要地位，存款保险基金在我国诸多金融行业保障制度中最为重要。存款保险基金是指由国家、银行业界的出资、存款保险在经营过程中的保费及投资收益积累构成的，在投保银行出现经营危机时，存款保险人用以承担保险责任的专门资金。存款保险基金是存款保险人履行保障存款人利益、维护金融稳定职责的重要物质基础。

我国存款保险基金主要来源于投保机构缴纳的保费、投保机构清算中分配的财产、存款保险基金管理机构运用存款保险基金获得收益。人民银行统计数据显示，截至2020年末，全国4024家吸收存款的银行业金融机构按规定办理了投保手续，2020年末归集保费423.88亿元。为了推进金融风险化解，使用存保基金676亿元开展风险处置，为1024亿元金融稳定再贷款提供担保，使用165.6亿元购买不良资产，使用88.9亿元认购徽商银行股份，100亿元用作存保公司资本金，其中66亿元用于出资设立蒙商银行。截至2020年末，存款保险基金存款余额620.4亿元。

二是保险保障基金。保险保障基金是指用于救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的行业风险救助基金。保险保障基金的主要职责是救助保单持有人、保单受让公司或者处置保险业风险的行业风险。保险保障基金市场化运作以来，先后救助了新华人寿保险公司、中华联合保险公司、安邦保险等保险公司。从具体运营上看，2008年9月，中国保险保障基金有限责任公司设立，依法负责保障基金的筹集、管理和使用，保障基金主要来源于保险公司按业务缴纳的相关保障费用。截至2021年末，保险保障基金余额(汇算清缴前）1829.98亿元，其中财产保险保障基金1130.89亿元，占61.80%；人身保险保障基金699.09亿元，占38.20%。

除银行业、保险业的风险保障基金外，我国还先后成立有证券投资者保护基金（2005）和信托业保障基金（2015），分别专注于防范和处置证券公司风险和信托业风险。

从2018年将防范化解重大金融风险作为三大攻坚战之首以来，行业保障基金在化解金融风险、维护金融稳定方面发挥了巨大的作用，但仍有进一步完善和提升的空间。

一是跨市场、跨机构风险覆盖仍有不足。行业保障基金主要关注单个机构的风险及处置，尽管在稳定储户和投资人信心方面，可以发挥一定的防范、化解系统性风险的作用，但其行业主导的特点使之难以对跨机构、跨市场活动形成的交叉风险进行有效防范和处置，而交叉风险恰恰是目前系统性金融风险最为重要的来源。除此之外，在实践中，系统性的金融风险已不仅来自于金融机构，少数实体企业的风险也有外溢和升级的可能，而目前主要针对各类金融机构的行业保障基金，难以覆盖这类潜在的金融风险。

二是补偿范围和力度不足。我国重要的金融行业保障基金成立时间较晚，积累时间不长，基金额度还相对有限。以存款保险基金为例，2020年末余额尚不足1000亿元，相对于我国庞大的银行业资产（2021年末银行业总资产接近350万亿），风险处置能力依旧有限。从少数高危银行机构的处置实践来看，保障的主要对象限于50万以下储户，大额储户、企业、金融机构等其他债权人无法获得保障，但从金融市场和金融体系稳定角度看，大额借款人（特别是金融同业）信心的稳定同样重要。

三是风险处置流程和机制仍未常态化。由于缺乏必要的法律支撑，我国目前对问题机构的风险处置仍多采取“一事一议、一行一策”的模式。这样的模式有其灵活性，对在较短时间内实现既定风险化解目标有一定的好处。但从制度建设角度看，由于金融风险的产生有其长期性和必然性，风险化解以及机构处置也理应成为常态化机制。从国外的实践看，多数国家都出台有相应的法律，建立了涵盖问题金融机构从判定、恢复到处置的一整套完整的制度安排，并清晰界定了各监管主体的职责，以确保风险处置过程的规范性和及时性。

总体上看，作为关注系统性风险的保障机制，金融稳定保障基金的推出，有助于弥补我国现有的行业保障机制的不足，进一步完善金融安全网建设，提升我国系统性风险的防范化解能力。对于金融保障基金的具体运作，有以下几个值得关注的方面：

一是法律上的保障与支撑。金融稳定保障基金是金融风险处置和化解的长期性制度，要充分发挥其功能，既需要将其纳入到维护金融稳定的整体框架中，与其他制度体系进行有效衔接和协同，还需要在具体的风险处置过程中，明确风险处置流程，以及各风险处置主体的责任。所有这些，均需要通过法律制度加以明确。4月6日发布的《中华人民共和国金融稳定法(草案征求意见稿)》第27条，将会在筹划整体金融稳定工作机制的同时，对金融稳定保障基金的定位、资金来源等作出原则性规定，后续还将针对基金筹集、管理和使用出台具体的办法。

二是与行业保障基金协同，完善风险处置机制。金融稳定保障基金用于具有系统性隐患的重大风险处置，其关注的重点，应集中在行业保障机制所忽视的跨行业、跨机构风险，甚至可能包括非金融企业可能引发的潜在风险。此外，基于对系统性金融风险的判断，在行业保障基金之外扩大风险补偿范围，也是可以考虑的方向。需要强调的是，金融稳定保障基金与重点关注机构稳健性的行业保障机制所关注的重点虽有不同，但相互之间具有高度的相关性，因为单一金融机构（特别是银行机构）的风险往往是系统性风险最为重要的来源，二者间的协同与配合，将有助于提升金融安全网应对金融风险的能力。

三是多元化筹资渠道，实体化运作。借鉴国内外已有的实践，金融保障基金应建立多元化的资金来源渠道，除了事前向各种金融机构收取的风险保障费用外，还应包括事后向金融市场以及中央银行的借款，以提升其风险处置和补偿能力。在收费方面，应根据机构、地区的风险差异性，制定差异化的费率标准，以便为各类主体提供长期的正向激励。此外，参考现有行业保障基金的运营经验，为确保金融稳定保障基金的法治化、市场化、专业化运作，预计金融稳定保障基金也将会设立独立机构，采取公司化运作，并建立和完善相应的公司治理机制。

四是压实各方责任，避免道德风险。风险保障机制在救助和处置过程中，最有可能造成的一个负面效应是助长道德风险，导致金融机构或其他主体形成“大而不倒”的意识，过度承担风险，并将成本和损失转嫁给公共资金。因此，在完善金融安全网建设的同时，还需要强化宏观审慎管理，提高对系统重要性机构的监管要求，压实各方责任，特别是金融机构的自救责任以及主要股东的责任，最小化金融风险处置成本。

（本文来源于《21世纪经济报道》）