张红宇 农民日报 2022-04-10 11:00

2022年中央一号文件指出，坚持稳中求进工作总基调，立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展，促进共同富裕，指明了未来一个时期我国经济社会发展的总体思路、总体目标和总体原则。当前，实现农业稳产增产、农民稳步增收、农村稳定安宁仍面临一系列风险挑战，实现共同富裕最薄弱的环节仍在农村，必须通过深入推进农村重点领域改革，激活各类资源要素。在复杂多变的发展环境下，以发展和安全的稳定性应对不稳定性和不确定性的外部环境。

土地制度创新要抓“两块地”

我国农业农村经济取得的辉煌成就，得益于在持续推进农村改革的过程中，始终坚持农村基本经营制度不动摇，把处理好农民与土地的关系作为主线。区别于建设用地和征地制度改革，仅涉及部分区域和部分农民，承包地和宅基地制度改革事关每一位农民的切身利益，更直接关系到农业生产和农村社会的稳定，必须进一步突出农民在“两块地”上的基本权益保障。

扩大农村承包地延包试点范围。保持农村土地承包关系稳定并长久不变，是巩固完善农村基本经营制度的“定盘星”。我国第二轮土地承包从1993年开始，到1999年基本完成。按照承包期三十年计算，二轮承包将在未来几年内陆续到期，“十四五”期间全国将有3000多万名农户需要顺延，大规模延包将在2028年前后，现在是窗口期，延包试点工作需要加快推进。根据2021年清华大学中国农村研究院对山东、浙江、山西、陕西、吉林等12个省份的调查，主要有两种延包情况，一是顺延；二是小调整，50％以上的农民希望维持二轮土地承包关系不变，还有超过30％的农民希望依据新的户籍人口或常住人口进行土地调整。解决二轮承包后农村出现的新情况，包括新增家庭成员未获得耕地等一系列问题，在延包工作中需高度关注。从一些二轮延包试点的具体操作看，除了大部分选择顺延承包以外，山东、安徽采取“机动地调节”等方式化解“人地矛盾”，云南探索直接顺延、分（合）户变更承包、互换承包、退出承包四种方式，坚持了尊重农民意愿的原则，形成了可参考的经验做法。下一步，要在对试点地区延包做法进行提炼总结以及坚持基本原则的基础上，提炼归纳出几条符合政策、农民群众接受的成熟经验和做法进行推介，做好2022年中央一号文件要求的“开展第二轮土地承包到期后再延长30年整县试点”工作，为全国范围内土地延包顺利实施打下基础。

推进土地经营权合理有序流转。习近平总书记讲，现阶段深化农村土地制度改革要更多考虑推进中国农业现代化问题。“三权分置”制度设计，在坚持农村土地集体所有、维护农户承包权益的基础上，有效释放了家庭、集体经营两方面积极性，为激活农地要素、实现规模经营创造了条件。随着我国工业化、城镇化、农业现代化进程加快，有意愿流转经营权的农户比例会越来越高。这也是顺应农业现代化水平提升，农业从业人员不断减少趋势的必然选择。经营主体总量减少，经营规模越来越大是全球现代农业发展的共同趋势。美国农场数从1935年的681万家下降到2016年的206万家，平均每年减少5.8万家。单个农场规模则由1950年的212英亩增长到2016年的442英亩，欧洲诸国与日韩也表现出同样趋势。瑞典1900年有家庭农场51万家，到2015年减少到6.7万家，平均规模由1980年的39公顷扩大到2016年的46公顷。法国家庭农场1955年有229万家，到1997年减少到68万家，同期平均规模由16公顷扩大到42公顷。日本农户数由1985年的466万户减少到2010年的252万户，同期平均规模由0.88公顷扩大到1.88公顷。我国土地经营也表现出类似趋势，上海松江家庭农场由2013年1267个减少到2020年的838个，平均规模由113亩增加到160亩。虽然土地权益越来越细分，但共同趋势是越来越强调土地经营权的实际拥有。顺应工业化城镇化带来的从业者大量减少，农地农用农民用转变为农地农用多元主体用，土地经营权在更大范围内共享，优化土地资源配置效率，提升土地利用度和从业者劳动生产率，这是现代农业发展的必由之路。清华大学中国农村研究院2021年的调查数据显示，近50％的小农户认为未来应当通过土地流转将耕地集中至新型农业经营主体手中开展规模经营。2021年农业农村部《农村土地经营权流转管理办法》的出台，为引导农村土地经营权合理有序流转提供了更好的保障。要在坚持农地农用、坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”的前提下，从我国农村千差万别的实际情况出发，在充分尊重农民意愿、保障农民权益的基础上，顺应城乡要素双向流动、平等交换的趋势，引导农民以转包、出租、入股等多种方式流转土地经营权，推进土地规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源配置效率。在实际操作中对流转行为要严格规范，加强土地流转管理及服务，有效防范风险，妥善化解矛盾纠纷，实现土地经营权流转与农村劳动力进城、城市资本技术要素下乡的有机统一。

盘活用好农村闲置宅基地。2015年以来，按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”原则要求，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点，积极探索宅基地有偿使用和退出机制，核心是盘活用好本来就不富余的土地要素，避免资源浪费。最近几年，随着农村宅基地制度改革在激活土地资源要素、推进集体经营性建设用地入市、促进一二三产业融合等方面的持续推进，农业农村部在原有试点基础上，于2020年将新一轮改革试点扩大到3个地级市和104个县（市、区）。试点地区已经探索了多种方式流转宅基地使用权，让农村闲置房地资源退得出、流得动、有收益。据统计，试点地区盘活闲置宅基地发展乡村产业7.98万宗，带动集体收入4.18亿元、农民增收16.77亿元。江苏、湖南、河北等地不仅允许原农户将闲置宅基地在县域范围内转让给符合条件的集体经济组织成员，而且部分试点地区允许闲置宅基地发展民宿、电商等新产业新业态。浙江省象山县建设“农村闲置宅基地盘活应用系统”，已在线流转闲置宅基地47宗。总之，要充分认识到在新的发展阶段盘活用好农村闲置宅基地资源，对发展乡村产业、释放农业多重功能、挖掘乡村多元价值意义重大。积极探索宅基地“三权分置”实现形式，要在防范风险、权属清晰和保证农民有稳定住所和充分权益保障的前提下，丰富农民宅基地使用权权能，开展农民住房财产权抵押融资，探索宅基地自愿有偿退出机制。鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等多种方式，盘活农村闲置宅基地和闲置住宅，拓宽农民财产性收入增长渠道。

经营制度创新要有利于现代农业发展

经营制度创新既要充分考虑我国大国小农的基本国情，也要顾及工业化城镇化持续推进的外部环境。根据第三次农业普查数据，我国小农户数量占到农业经营主体的98％以上，小农户从业人员占农业从业人员的90％，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70％。以小农户为主的家庭经营是我国农业经营的主要形式。“不让小农户掉队”，实现小农户与现代农业有机衔接，不仅是我国农业发展要坚守的底线，更是实现农业现代化的基础和关键。同时，培育和发展新型农业经营主体，不仅是提高农业经营集约化、专业化、组织化、社会化程度的要求，也是农业现代化与工业化、城镇化、信息化发展水平相适应，解决“谁来种地”“地怎么种好”现实问题的必然选择。

重视大国小农基本国情。改革开放以来，工业化城镇化持续推动对小农格局的重塑是不争事实，小农正在经历千年之变。工业化城镇化产业的“虹吸效应”，使数以亿计的农业从业人员转向非农产业就业。农业科技的广泛实施，特别是农机装备的应用推广，对农业从业人员的“挤出效应”，极大地提升了农业劳动生产效率。事实上，尽管改革开放以来中国农户总量变化不大，但全部劳动力从事第一产业的比例已由1978年的70.5％减少到2020年的23.6％，平均每年下降1个百分点。与此同时，从事第一产业的劳动力在2002年达到历史最高点3.66亿人后已减少到2020年的1.77亿人，18年间平均每年减少1000万人。按此速度推进，到2050年从事第一产业的劳动力占全部劳动力比例下降到2％-5％以内，第一产业从业人员减少到2000万人左右将是大概率事件。因此，观察小农之变，有两个维度：一是历史观。小农在中国存在几千年，无论现阶段外部环境如何变化，基于内生的农业生产家庭经营最优的本源，小农经济将长期延续。在任何经济社会发展阶段，小农都是农业之基、农村之基和执政之基。二是发展观。小农正在发生历史性演变，推进土地制度不断创新，要从生产关系的要求和维护小农土地权益保障的角度出发，促进小农不断分化，顺应工业化城镇化和农业现代化的发展需求，实现小农现代化，要在两个方面有所作为：一是对留在农业内部的从业人员植入现代经营理念，通过现代科技、现代机械装备提升从业者的生产能力，使小农由普通劳动力转变为具有人力资本的从业者。二是实施新型农业经营主体提升行动，支持有条件的小农户成为家庭农场，引导以家庭农场为成员组建农民合作社，以现代农业生产经营方式顺应现代农业发展要求。

培育好家庭农场和农民合作社。习近平总书记高度重视农民合作社的发展，强调要突出抓好家庭农场和农民合作社这两类农业经营主体发展。经过多年的努力，家庭农场、农民合作社的培育发展取得重要进展，在组织农民、帮助农民、带动农民、富裕农民方面发挥了重要作用。农业农村部最新统计，全国家庭农场名录系统填报数量超过380万家，农民合作社质量提升整县推进试点工作取得阶段性成果。截至2021年11月底，全国依法登记的农民合作社超过221.9万家，辐射带动全国近一半农户。组建联合社1.4万家，社均带动17家单体合作社。在新型农业经营主体转型升级的关键阶段，推动两类主体高质量发展，核心要聚焦两方面：一是在普通农户不断分化的基础上，促进部分农户通过自耕地和租地经营，扩大农业经营规模，发展成为将来支撑我国现代农业的主要经营载体——家庭农场。要引导家庭农场发展粮油和生猪等重要农产品生产，从事规模化经营，提高劳动生产效率，提高土地产出效率，提高资源配置效率和综合生产能力。二是促进农民合作社大发展，把握全球农民合作社发展的共同规律，从最近几年农民合作社发展实践看，不主张更多数量的小规模合作社生成发展，而要聚焦现有合作社的规范运行，扩大现有合作社的经营规模，促进合作社在农业各产业规模扩张以及引领农业新产业新业态方面有更大作为，形成多元化格局。延长农业产业链，一二三产业融合，发挥农民合作社在产业融合方面的功能作用。借鉴全球农民合作社发展过程中，引入现代企业经营理念，强化企业化经营作为的经验，引导推动农民合作社办公司发展，增强合作社发展实力。大力发展农民合作社联合社，增强农民合作社组织带动能力，使合作社成员有充分的发展机会。政府要在深化服务理念、健全制度管理、优化政策扶持、完善保障措施四个方面有所作为。同时，培养造就有爱农情怀、工匠精神、创新意识、社会责任感等优秀品质的高素质农民队伍，提升人力资本。

发挥农业企业的引领作用。实践反复证明，现代农业企业对实现农业高质量发展意义重大。目前，我国已培育全国县级以上龙头企业9万家，其中国家重点龙头企业1959家，企业发展步伐持续加速，对提升农业经济效益、推进农业现代化发展至关重要。为充分发挥农业企业在现代农业，特别是推进农业科技研发应用方面具有的引领和导向作用，一是要不断提升企业自身实力，增强现代性、创新性、示范性。加大对科技创新、质量控制、品牌建设、渠道拓展等发展模式的投入，实现高质量发展。二是不断完善农业企业与其他经营主体，尤其是与小农户之间的利益联结机制，增加小农户在农业现代化进程中的参与感、获得感、幸福感。强化农民合作社和企业合作对接，明确一批社企对接重点县，解决先进农业科技引进、市场营销、品牌塑造推介难题。三是完善扶持政策，鼓励农业企业深度参与县域经济发展，强化财政支持、金融支持、用地保障，引导农业企业布局乡村，带动乡村产业振兴。

提升农业社会化服务组织能力。近年来，与土地经营权流转形成的土地规模经营相比，农户不流转土地经营权，而是将重要的田间作业环节托转给新的服务主体，即通过土地经营全托管、半托管形式，形成服务规模经营的发展模式，在我国越来越具有充分的发展动力和强大的生命力。2021年，全国农业社会化服务组织数量已超95万个，服务面积16.7亿亩次，服务了全国7800多万户小农户。2021年前三季度，全国供销合作社系统土地全托管面积为5133.4万亩，配方施肥、统防统治、农机作业等农业社会化服务3.25亿亩次。清华大学中国农村研究院2021年对全国9个省45个样本村的调查，有40％开展了以生产托管为主的经营活动。774个农户样本中，绝大多数农户至少会在一个生产环节采用社会化服务。农业社会化服务大大节约了农民的生产成本，根据农业农村部对19个省份共875个托管案例的定量分析显示，农户采取全程托管，小麦每亩节本增效356.05元，玉米每亩节本增效388.84元。山西省人大调查组的蹲点调查发现，生产托管服务与农民自种相比可实现调查点玉米亩均增产18.1％。农业社会化服务组织在帮助农民省钱、省心、省力方面的功能作用不断得以强化。由此可以判断，未来一个较长时期内，我国农业生产经营方式会随着农业从业人员绝对数量大幅减少和占全部劳动力比例大幅降低而发生重大变化，在户籍农户家家继续拥有承包地的格局下，会越来越呈现出“家庭传承者兼业＋从业外来者专业”的基本农业经营模式。为满足日益旺盛的农业社会化服务需求，各类服务主体要立足自身优势，不断提升服务的规范化、信息化和专业化水平。搭建线上线下相结合，涵盖交流、咨询、交易等多重功能的农业社会化服务平台，促进信息交流、供需对接、资源整合，推进农业社会化服务向农业生产全过程、全产业和农村生态、农民生活服务领域延伸，形成功能多样、经济便捷、专业高效的新型农业社会化服务体系。

农村产权制度创新要促进集体经济发展

发展新型农村集体经济，是党的十九届五中全会提出深化农村改革的重要内容，也是农村产权制度改革的目标导向。经过近年来有序推进清产核资、成员界定、经营性资产股份合作制改革等工作，我国正逐步构建起归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，夯实了发展新型农村集体经济的基础。从各地改革实践看，新型农村产权制度安排在巩固拓展脱贫攻坚成果，发展新型农村集体经济组织，增加集体经济收入和集体经济组织再次分配机会方面取得的明显进展，实实在在地增加了农民的获得感和幸福感。

聚焦巩固拓展脱贫攻坚成果。要把促进脱贫县加快发展作为主攻方向，推动集体经济薄弱村发展，面向低收入人群和欠发达地区，将发展新型农村集体经济与巩固拓展脱贫攻坚成果相结合。盘活用好扶贫资产，优化配置集体经营性和资源性资产，继续进行产业帮扶，依托不同地区的农业资源禀赋和经济社会条件，培育优势和特色产业，促进产业提档升级，实现农民充分就业，拓宽农民收入渠道，强化自身造血功能，在守住不发生规模性返贫底线的基础上，实现更高层次的发展。推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，逐步使脱贫攻坚的针对性政策转变为乡村振兴的普惠性政策，阶段性政策转变为长期政策，区域性政策转变为全面性政策，实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡。

推动富民乡村产业融合发展。发展集体经济和富民乡村产业在提高农民收入、实现共同富裕的目标逻辑上具有一致性。要将富民乡村产业视为发展县域富民产业的重要内容纳入中长期发展规划，培育管根本管长远的富民产业，因地制宜转变产业发展方式。充分保护、利用好65.5亿亩的集体土地和7.7万亿元账面资产的农村集体家底，唤醒农村“沉睡的资源”。大力发展新产业新业态，促进乡村产业融合发展，通过发展比较优势明显，带动就业容量大、增收功能强的产业，形成“一村一品”“一县一业”的格局，实现劳动力在农业内部的高质量就业和收入增长。在实现传统农业转型升级的同时，增强集体经济的创收能力与经济实力，强化集体经济组织为小农户提供生产服务的功能，确保农民收入特别是财产性收入增长，拓展农村集体经济发展新路径。

围绕乡村治理发挥作用。乡村治理事关农村的稳定与发展，发展集体经济离不开乡村社会的有序运行，而乡村社会的有序运行也需要集体经济的有效支撑。实现治理有序的目标，要将发展新型集体经济、创新农村组织形式、丰富双层经营体制内涵与完善乡村治理体系有机结合，在党组织的领导下，妥善处理村委会、集体经济组织与集体经济组织成员等主体间的关系，保障集体经济组织的权威性与号召力，维护集体成员的合法权益，构建起良性互促的运行逻辑。通过公共意识的教育和引导，提升农民自我管理、自我服务水平，改善村民精神面貌，提升文化素质与参与乡村治理的积极性。建立公开透明的参与管理机制，增强村庄内部信任，降低集体经济发展风险，确保收益稳步提升，通过农村产权制度创新，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，展现乡村文明新气象，形成共建、共治、共享的乡村治理新格局。

农业支持保护制度创新要体现中国特色

2021年，全国一般公共预算农林水支出超过2.2万亿元，相当于第一产业增加值的27％，深刻表明我国对农业的支持保护强度和深度，都到了新的历史高度。对支持农林牧渔各产业发展，确保国家粮食安全，强化以我为主的国家农业产业安全观起到了坚实的支撑作用。中国特色的农业支持保护体系框架不断完善，契合了我国经济社会发展的阶段性变化，顺应了在城乡资源要素双向流动、空间边界趋于模糊、三大产业融合发展，我国城乡关系发生深刻变化的背景下，十九届五中全会提出强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。要在坚持农业农村优先发展的原则下，在坚持市场配置资源的前提下，调整政府作为导向，继续完善农业农村发展的“硬基础”与“软环境”。

公共财政向粮食主产区倾斜。无论是粮食主产区，还是粮食主销区和产销平衡区，都要扛起粮食安全的政治责任，保面积、保产量。要坚持党政同责，在实行“米袋子”书记、省长双负责的同时，集中资源要素，采取非均衡方式，完善粮食主产区利益补偿机制，加大公共财政投入，在中央财政紧平衡的背景下，继续把农业农村作为一般公共预算优先保障领域，中央预算内投资进一步向农业农村倾斜，同时，压实地方政府投入责任。坚持粮食生产的财政投放数量不减，耕地地力保护补贴、玉米大豆生产者补贴等各项补贴力度不减，支持高标准农田建设，产粮大县奖励等强农惠农政策强度不减，调动种粮主体的生产积极性。不折不扣落实好稳步提高土地出让收入用于农业农村的比例要求。一是加大对粮食主产区资金支持力度，科学安排产粮大县、产油大县奖励资金。二是加大对粮食主产区工业化发展的支持力度，包括对农产品加工业和乡村特色产业园区、集群、产业强镇的支持力度。三是加大粮食主产区基础设施和公共服务设施支持力度，提升农机装备水平，健全农田水利工程管护机制，进一步提高农业综合生产能力，保障国家粮食安全。

科学推进乡村建设行动。实施乡村建设行动是十九届五中全会做出的重大战略决策，要坚持乡村建设为农民而建，认真对待、科学推进。强化把乡村建设摆在社会主义现代化建设重要位置的认识，将县域城镇和村庄规划统筹考虑，针对重点任务采取行之有效的实际行动。要根据不同的村庄类型、主导产业、交通区位、资源环境、风土人情等因素，因地制宜制定村庄的建设思路与工作方法，建设生产生活舒适便捷、高效优质，村容村貌整洁有序、特色鲜明的乡村。加大农村公共基础设施建设力度，特别是面向经济欠发达地区和脱贫地区，重点抓好农村交通运输、农田水利、饮水、物流、宽带等基础设施建设。把强化农村基础设施建设纳入新基建规划。加快水、电、路、气、通信、广播电视等传统基础设施的提档升级，推进乡村经济社会数字化转型，全面落实城乡统一、重在农村的基础设施建设保障机制。强化改善农村人居环境的工作力度，扎实做好农村改厕、生活垃圾处理、污水治理，要因地制宜，注重实效，不搞一个模式。继续提高农村公共服务水平，实现城乡基本公共服务均等化。

用好普惠金融与农业保险工具。近年来，农村金融改革不断向纵深推进，比较好地解决了农民生产生活缺乏金融支撑的困难，从未来发展要求看，金融支农在我国仍是制度政策创新的重中之重。创新信贷产品和服务机制。聚焦新型农业经营主体和普通农户不同主体分类施策，着眼于服务产业、服务实体、服务农民，聚焦产业，突出主体，优化环境，防范风险。通过加大支农支小再贷款、再贴现支持力度，实施更加优惠的存款准备金政策，鼓励多元化的金融机构、金融工具、金融服务参与到现代农业发展过程之中。在为新型农业经营主体提供规模化、专业化生产金融支撑的同时，兼顾普通农户和在保障农业产业安全方面的重要作用，有效解决“融资难、融资贵”问题。发展农业保险。2021年我国农业保险保费规模965.18亿元，同比增长18.4％，已成为全球最大农险市场，为1.88亿户次农户提供风险保障共计4.78万亿元，要在已有基础上创新开拓新工具、新手段、新模式。要扩大粮食及重要农产品的农业保险覆盖面，加快险种创新，扩大完全成本和收入保险范围，优化完善“保险＋期货”模式，充分发挥农业信贷担保作用。同时，建立健全包括市场准入、税费优惠、经费补贴、基层服务体系等各项配套政策在内的综合性政策体系，强化风险管理意识，增强抵御自然、疫病、市场、社会等各类风险能力，减少不确定性和不稳定性，保障以我为主的农业产业安全观落到实处。

作者：清华大学中国农村研究院副院长 张红宇