中国企业家俱乐部 2022-03-19 11:06

来源 | 比较

作者 | 钱颖一（中国经济50人论坛成员、清华大学经济管理学院经济系教授、清华大学文科资深教授）

制度改革中的五个关键关系:目标与过程、激励与约束、集权与分权、市场与政府、政府与法治，既是理解中国改革开放的一个框架，更是在新的环境下，值得继续深入思考的问题。本文根据作者在2022年1月9日举行的“第19届孙冶方经济科学奖颁奖仪式”上的获奖感言整理而成。原文发表在《比较》第118辑。

感谢孙冶方经济科学奖评奖委员会，将我在近20年前发表的《政府与法治》评为第19届孙冶方经济科学奖获奖论文。这篇论文首发在《比较》辑刊创刊第一年的第五辑上，后来收录在我于2003年出版（中国人民大学出版社）并在2018年再版（中信出版集团）的《现代经济学与中国经济改革》一书中。

这篇论文发表的时间是在中国改革开放至今40余年历史进程中大约中间点的时候。依据经济发展的指标，中国的经济改革是成功的，而且在不少方面超出了最初的预期和想象。我们这一代经济学者是伴随中国经济改革成长起来的，我们是改革的亲历者、见证者、参与者、受益者。那么时至今日，我们自己如何解读我们经历过的经济改革呢？

这篇获奖论文是我当时发表的一组文章中的最后一篇。这组文章聚焦于制度改革中的五个关键关系：目标与过程、激励与约束、集权与分权、市场与政府、政府与法治，而政府与法治是这其中最深层次的一个关系。这组文章后来都收录在我的《现代经济学与中国经济改革》一书中，这五个关键关系就是这本书的主题，并构成了我解读中国经济改革的一个框架。通过分析这五个关键关系，我希望能够帮助我们从制度改革的角度读懂中国的经济改革。下面分别简要分析这五个关键关系。

关键关系之一：目标与过程。这个问题的提出是在20世纪90年代。当时中国、俄罗斯、东欧各国都在从计划经济向市场经济转轨，并出现了非常不同的情况。那时东欧各国和俄罗斯的经济几乎无一例外地出现了大幅度负增长，被称作“转轨衰退”（transition recession）。东欧各国和俄罗斯都采用了比较激进的转轨方式，有时被称为“休克疗法”，主要措施是快速推进“（宏观）稳定化、（市场）自由化、（产权）私有化”，寄希望于一步到位建立市场经济。希望实现的这三个目标当然是经济学教科书中成熟市场经济的“最佳实践”（best practice），因为很容易在理论上和经验中证明这些都是市场经济有效运行的必要条件：假如宏观不稳定，市场不自由，产权不私有，那么经济一定是低效率的。所以当时的主流观点认为东欧和俄罗斯的经济衰退是暂时的，是从计划经济向市场经济转轨必须付出的代价。

就在同一时期，在1992年邓小平南方谈话之后，中国经济出现了高速增长。关键是，尽管中国基本上做到了宏观稳定，但似乎没有一步到位实行市场自由化，更没有把大型国有企业私有化。虽然当时中国的经济增长很快，但是主流经济学更多的是批评中国的改革，因为它太明显地与既有理论冲突。当然，批评中国也有为东欧和俄罗斯转轨方式辩护的原因。

正是在这个背景下，我在1999年发表了《目标与过程》一文。这篇文章指出主流经济学在转轨问题上有两个基本失误：一是对市场经济目标的理解忽视了制度的作用；二是混淆了转轨的最终目标与转轨过程。事实上，绝大部分经济理论都是建立在对成熟市场经济的观察之上，倒是经济史学家（比如诺思）更加关注市场经济的历史形成和它的制度基础，所以他们更能理解实现转轨目标的困难。在我看来，至少有三个原因使得转轨过程本身十分重要：一是市场经济需要制度建设；二是改革需要考虑各方利益；三是初始条件造成的路径依赖。但这并非当时经济学家的共识。比如当时有名的经济学家杰弗里·萨克斯（Jeffrey Sachs）给波兰政府做顾问，写了一本书《波兰跳跃到市场经济》。这本书的书名中用“跳跃”一词，就是没有过程。由此可见当时的经济思想的状况。

如果考虑到转轨目标和转轨过程中的这些因素，那么我们就可以发展出转轨中的“过渡性制度”的“次优制度”理论。这个理论研究的问题是：给定一个国家具体的历史条件和现实环境，以及在各个利益集团的政治约束条件下，如何改革才能尽可能达到“帕累托改进”，即让所有人都受益或至少不受损，尽管结果未必是“帕累托最优”。在中国的改革过程中，“价格双轨制”“乡镇企业”“财政承包制”等都是经典的“次优制度”安排的例子。虽然它们不是最优安排，但它们是以“帕累托改进”的方式促使经济增长的办法。这些现象很难用标准的经济学解释，却可以在“次优制度”理论框架中得到解释。

关键关系之二：激励与约束。关于激励与约束的讨论来自两个方面：一方面是中国改革实践中提出的问题，另一方面是微观经济学理论在20世纪70年代之后超越阿罗-德布鲁一般均衡模型的研究前沿，包括对博弈论、非对称信息、不完备合同等的研究。这样就形成了理论与实践的互动。

先看中国的改革实践。中国人对直观的激励作用非常有共鸣。中国农村改革的主要内容一是家庭联产承包制，二是提高农产品收购价格，都是为了调动农民的生产积极性。特别是承包制，俗话说就是“交够国家的，留够集体的，剩下都是自己的”。这就是把农民变成“剩余索取者”，有着神奇的激励作用。不过，随着改革延扩到城市、工业、大企业，用承包办法解决激励问题就有局限了。基于产权的激励方式要比承包更为有效。所以企业股份制、公司治理等制度安排就应运而生。激励的另一面是约束。在市场经济中，激励与约束是并存的，借钱要还，承诺要兑现。科尔奈在研究计划经济时的一个重要发现就是“软预算约束”：企业或单位的财务约束可以通过“事后谈判”而变“软”。然而，当人们预期到“软预算约束”时，他的行为就会扭曲，比如乱上项目。

有关激励与约束的经济学理论是建立在不完全信息（包括非对称信息）和博弈论基础之上的，是一般均衡模型之后的一次革命。在这个新的分析框架中，市场机制不仅仅是一套价格体系，还是一套激励机制以调动人的积极性，一套约束机制以制约人的机会主义，这就与新制度经济学相通了。竞争市场中没有一个权力中心，权力是天然分散的，所以既是总有机会，又是总有制约。市场竞争导致优胜劣汰，所以竞争给予激励，也形成约束。竞争反映在产品市场、劳动力市场、资本市场上，是全方位的。从这个视角看问题，我们对市场机制的理解就更加深刻了：市场不仅仅是价格机制，也是以激励和约束为基础的契约机制。

对激励和约束的深入研究产生了一些“反直觉”但是正确的结果。激励中的一个核心问题是承诺的可信性问题，它产生于动态博弈中“事后”再谈判的可能性。在这种情况下，某一方的权力越大和信息越多反而会使他的事先承诺（比如不掠夺或不援救）变得不可信，结果使另一方的激励和约束都被扭曲，导致“双输”的无效率结果。这就是“权力的悖论”：一方的任意权力越大，他的承诺变得越不可信，他的最终收益越小。因此，权力受制约，对被约束者而言并非坏事。

关键关系之三：集权与分权。这里的集权与分权是指政府内部的权力配置，特别是中央与地方，或上级地方与下级地方。任何一个有一定规模的国家，尤其是大国，都面临着中央与地方的关系问题，其核心问题是集权与分权之间的权衡。权力集中和权力分散不仅是信息问题，也是激励和约束问题，更是“用脚投票”式的竞争问题。

在改革开放之前，中国的计划经济模式就已经偏离了传统的苏联模式，表现为所谓的“行政性分权”，就是从中央向地方下放权力，以调动地方的积极性。“行政性分权”在讨论经济问题时通常是贬义词，因为它不是指政府给企业放权，而是指政府内部放权。但是这种分权对后来的经济改革有十分重要的影响。

我和许成钢描述的中国式的M型计划经济体制，与苏联式的U型计划经济体制对比，就发现有明显的产业布局结构的不同，这对后来的经济改革路径有重大影响。改革开放以后，中央的分权和集权经历过多次周期。在改革开放初期，中央加大了向地方的放权让利。即使后来又集权，中国的地方政府与其他国家相比都明显有多得多的经济决策权，特别体现在吸引外资、发展地方企业、建立开发园区等方面。中国的地方政府在经济中的特殊作用是公认的中国特色。中国当然不是政治体制上的联邦制，但是“财政联邦制”或“经济联邦制”是可以作为研究中国经济中地方政府行为和作用的一个参照系。

事实上，如果我们把经济改革的视野放宽并纳入政府的作用，那么政府内部的集权与分权就是政府改革的一部分。通常经济学只研究家庭和企业的激励与约束问题，但是由于中国之大，政府配置资源能力之强，政府的集权和分权程度及形式对不同层级政府的激励与约束就有不同含义。地方政府不同于中央政府的重要特征是地方政府有很多个，它们之间有竞争，而中央政府只有一个。这一竞争不同于市场中企业间的竞争，这正是“财政联邦制”或“经济联邦制”关注的领域。张五常尤其关注县一级的地方政府，认为“县域竞争”是中国改革成功的关键，这也是一种“经济联邦制”的视角。

关键关系之四：市场与政府。在二战结束之后的一段时间内，世界上有大约三分之一人口的国家实行过计划经济。在计划经济中，市场与政府的关系就是政府完全取代市场。在经济领域中，20世纪最大的历史教训就是没有市场是万万不能的，政府替代市场是失败的。现在除了极个别的国家外都有市场，又由于所有国家都有政府，所以市场与政府的边界问题就是制度经济学永恒的主题。

其实从二战结束到70年代末，即使在市场经济国家，对市场的不信任和不满意也导致政府在经济中作用的强化。不过政府干预市场的方式在不同国家有所不同，比如在英国是对一些重要行业的国有化，在北欧是实行高税收高福利，在美国既不是国有化也不是高税收而是对私有企业的强管制。在发展中国家，则是国有化与更强的管制兼而有之。在东亚国家，政府通过产业政策加快经济增长。不过政府的有用性是需要验证的。经过一段时间的检验，人们在实践中发现，政府失灵比预想的要多，而市场效率比预想的要高。所以从70年代末开始，钟摆向市场方向摆动，市场向前扩大，政府向后收缩。中国的改革开放恰好与这一潮流相呼应。

市场经济带来了空前的经济繁荣，但也造成了各国内部收入分配越来越不平等，还引发了2008年全球金融危机和经济衰退。在这以后钟摆又向政府方向摆动，不过这次不是简单的回归。虽然各国政府都加大了在基础设施建设、科技发展、风险防范等方面的作用，并通过税收和福利政策缩小贫富差距，但是政府对行业、企业、资本的管制整体来说并没有回到70年代。全球化步伐放缓，但还没有逆转。

这是市场与政府边界的一次调整而不是转向，因为哈耶克关于市场经济的洞见仍然为人们普遍接受。正是在比较研究计划和市场这两种资源配置制度中，哈耶克发现市场经济能比计划经济更好地利用“本地信息”，因而比计划经济更有效率。这从根本上不同于政府和知识精英只关注“专家信息”而忽视“本地信息”的思维定式。“本地信息”的功用是给予个人自由的一个重要理由，同时也成为自由市场经济的一个理论基础。

在中国，市场与政府边界的争论与其他国家有所不同，这是因为中国的市场经济是从计划经济脱胎而来的，并且中国从来没有经历过大型国有企业的私有化，更没有国家政治体制的改变。虽然民营经济在中国已经是半壁江山，但是中国国有企业在上游资源、金融、重点行业中不仅占大头，而且个头大。不仅如此，中国政府拥有的资源以及资源调动、税费征收、对市场主体的管制能力，都是世界上最强的。中国仍然是一个国家对经济控制力超强的市场经济体。

关键关系之五：政府与法治。法治原本是政治体制和司法体制的一部分，法治建设是政治学和法学研究的领域。不过制度经济学追究市场经济体制的制度基础，就自然追溯到法治上面。这里的逻辑是这样的：市场经济是一个分散决策的体系，市场经济中的家庭和企业有自由的、独立自主的决策权，并为了自身利益做出选择。这样的市场经济需要一个有秩序的制度基础，需要有明确定义的私人产权，需要有解决争端的有效机制，需要有维护竞争的手段。这就需要有政府的作用，从守夜人式的“消极政府”的作用，到“积极政府”的作用，比如纠正外部性带来的扭曲，调节收入分配，维护宏观稳定，等等。

但是政府都是由人组成的，人都有自己的激励和约束问题。我们希望政府发挥作用，但只发挥它应该发挥的作用。20世纪的经验表明，不仅政府的正面作用被高估，而且政府往往成为侵害私人利益的根源。私人掠夺固然不好，但政府掠夺更难控制，原因在于政府是合法的暴力垄断者。政府是市场的监督者，那么谁来监督监督者呢？

历史经验表明，最好的或最不坏的制度是法治。法治是一套以效率和公正为目标的社会规则，它既约束经济人也约束政府，是双约束，不是单约束。比如法治的基本责任是保护产权，保护产权就既要遏制私人掠夺，也要遏制公共掠夺。产权是私人的权利，当产权受到保护时，就限制了政府的权力。所以法治下的政府一定是有限政府。不少研究发现，法治比民主对经济增长的影响更加直接和有效。

市场经济有好有坏。这是因为好的市场经济是不能“自我维持”（self-sustained）的，必须要有一套制度来保障。好的市场经济与坏的市场经济的差别在于好的市场经济是以法治为制度基础的。法治不是以法律多少来界定的。如果对经济人活动限制的法律过多，而限制政府任意行为的法律过少，那就不是法治国家，也不会有可持续的好的市场经济。

我的文章《政府与法治》不仅阐述了上面有关法治作用的一般性道理，还特别结合中国国情讨论了中国面临的具体问题。中国传统文化之一是“法家”的传统，是“以法治国”（rule by law），其本质是只约束经济人，不约束政府，或者只约束下级政府，不约束上级政府。中国古代的“法制”是以法律为工具，为统治者服务的一套法律制度，其对立面是“人治”。但是现代的“法治”（rule of law）概念是完全不同的，它既约束经济人，又约束政府。在今天的中国，法治被提升到了新的高度。不过我们对法治的理解仍然很有偏差，一个原因是传统文化的惯性思维。

今天的中国经济与20年前相比有两大不同：一是经济发展水平从低收入进入中等收入并走向高收入；二是科学技术的进展，特别是以互联网、大数据、人工智能技术为基础的数字经济的发展。所以在这五个关键关系方面，我们面临很多新挑战，我借此机会提出一些问题，供大家思考。

一是关于目标与过程。改革的目标是改成“什么”，改革的过程是“如何”改。人们的收入和生活水平提高后需求也会发生变化，改革的目标比过去更难取得共识。如果说在低收入阶段，经济发展目标压倒其他目标容易成为共识，那么在中等收入阶段，经济目标显然就不是唯一目标，对“共同富裕”也会有多种诉求。如果对目标没有基本共识，那么对过程的讨论就更难。

二是关于激励与约束。互联网、大数据、人工智能这些技术使得信息获取、传播和处理的能力强、速度快、成本低。但是信息多总是好事吗？并非如此，因为信息多了会使承诺变得不可信，从而扭曲激励和约束。比如，过去我们实行过匿名存款，其功用就是政府有意识地不去知道存款者信息，从而达到吸引存款的目的。这里的逻辑是在存款者害怕财富不受保护的情况下，政府减少自己掌握的信息可以兑现保护的可信承诺。假如信息多了，反而会使存款者和政府都受损。评选中使用匿名投票是同一逻辑。所以信息多对激励和约束是一把双刃剑。

三是关于集权与分权。数字经济时代政府有更加集权的趋势。由于数据多了，中央政府对地方政府，上级地方政府对下级地方政府下达越来越多的评价指标和基于这些指标的评比、排名。但是有些活动容易被度量而另一些活动很难被度量，比如人的创造力、组织的软实力等。结果，集权就可能引发新的扭曲。分权的重要功用是形成竞争，人在地区之间的自由流动和选择是用脚投票，能够显示出真实的偏好，比任何指标都能更有效地配置资源。

四是关于市场与政府。经济发展和大数据再次引发对市场与政府边界的争论。人们原以为互联网和数字经济与市场中分散决策具有天然的亲和力，现在却发现它们也同时可以增强政府控制经济的能力。在数字经济的话语下，钟摆似乎向政府方向倾斜。不过，技术进步仍在继续，同时经济发展也增加了人们对自主选择的需求，所以数字经济中市场与政府的作用正在发生新变化。

五是关于政府与法治。法治建设也遇到了新挑战。一方面，互联网、大数据缩短了判案时间，增加了程序透明度，提高了司法效率和公正。另一方面，随着技术的发展和智慧城市的建设，个人隐私更难被保护，经济人的安全感会下降，这在抗击新冠疫情中有所显露。因此，法治建设就需要加强相应的限制政府任意权力的法律制约。

政府与法治的问题，更一般地说，经济改革中的五个关键关系——目标与过程、激励与约束、集权与分权、市场与政府、政府与法治——是我二十多年前开始的思考。今天，在新的环境中，这些关键关系值得我们继续思考，深入思考。我想这也是孙冶方经济科学奖评奖委员们的一个期待吧。