清华农研院 2022-05-09 16:27

我从统筹国内国际两个大局、发展和安全两件大事出发，谈谈对有效保障国家粮食安全的看法。

“近无忧”，是指从当前看我们有底气维护国家粮食安全，保障国内粮食供应稳定和价格稳定。因为我们有连续多年的粮食丰收作为基础，也有充足的库存做保障，而且我们也有强大的资源动员能力，有生产体系、储备体系和进口体系这三大体系做支撑，我们的粮食安全是有保障的。

至于俄乌冲突的影响，我认为俄乌冲突对我国粮食安全的影响确实是有的，但这种影响是在可控、可承受范围内。之所以这么说，是基于两个角度的分析：一是直接影响，从俄罗斯乌克兰进口的农产品占我国农产品进口的比例，部分品种的比重还是比较大的。比如，我国从乌克兰进口了1460万吨的谷物，这个进口量相当于我国去年全部谷物进口量的20%多；其中玉米进口800多万吨，约占我国玉米进口的30%，大麦进口320万吨，约占我国大麦进口的26%，葵花籽油进口89万吨，约占我国葵花籽油进口量的70%。我们从俄罗斯也进口了一些谷物和油料，但总量不是太大。这组数据可以直观反映俄乌冲突对我们的直接影响。二是间接影响，恐怕更为明显一些。我国的农产品进口量比较大，自俄乌冲突爆发以来全球粮价进一步上涨，这会抬高我国粮食、其他农产品乃至钾肥的进口成本，因此输入性影响是比较明显的。尽管如此，自俄乌进口受阻和自全球进口成本增加相对我国国内庞大的产能和库存而言，影响是可控的。

“远当虑”，是指从长远看要有忧患意识。之所以要有忧患意识，是因为我们的粮食需求峰值还没有到来。总的来看，国内粮食需求量会进一步增长。从国内生产发展来看，还有一定的增产潜力，但我们水土资源的有限性、气候变化的影响、农民老龄化和小农户分化程度的加剧、农业比较优势的下降等一系列因素都会对国内粮食增产潜能释放构成制约。需求峰值还没到来，未来还有增产潜力，但这个潜力释放出来要受到一系列因素的制约。

在当前百年大变局的背景下，大国博弈会进一步加剧，大国效应会进一步彰显，所以，我们未来全球进口体系的重构也会面临很多挑战，外部的不确定性会带来我们进口的不稳定性，这也是值得我们忧虑的事情。

综上所述，我国粮食安全形势就是 “近无忧，远当虑”。

做到“以我为主、立足国内”，应注重用市场化的思维来提高国内的粮食产能。这里有两个关系，当前尤其要引起我们的关注。

第一个关系是处理好土地资源配置中行政规制与农民生产经营自主权的关系。按照国家的发展战略，对耕地利用实行规制，包括禁止非农化、治理非粮化，是完全有必要的。我国的资源特点决定了对土地资源的配置要有非常详细、严苛的行政规制，保护耕地资源的这根弦要始终绷紧，这毫无疑问是正确的。但另一方面，农民要从事农业生产，其出发点是要增加收入、有利可图。所以，我们要尽量适应农民的需要，在土地资源的配置上，国家的优先序与农民的选择权要统筹起来，采取一系列的扶持政策，把国家的优先序转化为农民的自觉行动，转化为农民的生产经营选择行为，因此很多政策需要重塑，要围绕农民种粮有利可图来强化我们的农业发展政策。

第二个关系是在粮食安全问题上，保重点和保多样、保数量和保质量的关系。2013年中央提出了新的粮食安全战略：“以我为主，立足国内，确保产能，适度进口，科技支撑”。这是习总书记在2013年的中央经济工作会议和中央农村工作会议上提出的，这两个会议间隔非常近，两次会议上都阐述了我国为什么要重视粮食安全问题、如何保障国家粮食安全。在新形势下，为什么要继续坚持实施“五句话、二十字”的国家粮食安全战略？我们应该认真地回顾一下总书记当年提出“五句话、二十字”粮食安全战略的考虑是什么，当时的时代背景是什么。

2013年前后，我国农业领域发生了很多转折性的变化。比如，出现了大宗农产品的成本和价格倒挂的拐点，我国农产品的成本和价格超过了国外，而我们的几大谷物，稻谷、小麦、玉米全面净进口的出现也大概是在那个阶段。因为在2013年之前，我国的粮食安全战略是在正常情况下保证95%以上的自给率，这是1995年发表的《中国的粮食问题》白皮书中提出的，而且当时的粮食包括谷物、大豆、薯类，也包括食用油脂，是一个很宽泛的粮食概念，也是一个很高的自给率要求。到了2013年的时候，我国农产品供需情况有了很大的变化，大豆以及其他一些谷物和油料品种的进口量在逐步增加，按以前的粮食口径要达到95%以上的自给率目标已经做不到了。所以，中央提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”，本意是要集中力量保重点、保口粮、保谷物。大家知道大豆不是口粮，也不是谷物，把大豆算进来我们的自给率达不到95%。有鉴于此，我们实事求是地把粮食安全的口径调整为谷物基本自给、口粮绝对安全，本意是突出集中资源保重点，突出将国内资源优先用来保我们的口粮和谷物这个重点。

今年3月6日，总书记在和全国政协农业界委员座谈时发表的重要讲话中提出要树立大食物观。我个人理解，总书记在这次会议上讲到的大食物观是有前提条件的，它是在确保粮食供给的同时，要保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给。总书记在这个讲话中，多次用到了“粮食安全”概念，也用到了“食物有效供给”的概念。我认为这两个概念是要做严格区分的。冠以“安全”的仍然是粮食，至于肉类、蔬菜、水果、水产品，总书记用的概念是有效供给。我理解，上升到安全的高度，更多强调确保，更多强调的是政府的事权和责任，有效供给则更多的是要充分利用耕地之外的其他的食物资源，包括木本油料、海洋、食用菌，甚至包括植物工厂，通过多种途径来满足人们不断增长的对其他食物的需求，我认为这是大食物观的本意。现在提出大食物观也是指大农业观、大资源观，我们要深化农业供给侧结构性改革，在保护和用好耕地的同时，也要充分利用其他非耕地资源。今天的会议标题是“从粮食安全到食物安全”，我建议还是要斟酌一下食物安全这四个字，因为总书记并没有讲食物安全这四个字，而是粮食安全和食物有效供给。安全和有效供给在政策口径上、尺度上、国家资源分配上恐怕还是有差异的。因此，总书记十年前讲的“五句话、二十字”，保证谷物基本自给、口粮绝对安全，这样一种安全观和安全战略要长期坚持，因为这是根据我国的资源禀赋、人口规模等基本国情制定的。

还有保数量和保质量的问题。现在“量”当然仍很重要，但人的需求在变化。即便是口粮绝对安全，其内涵也在变，要求也在提高。现在吃大米、吃面粉不仅仅是量够的问题，还有质量的问题，所以在保证数量安全的同时，还要提高品质安全。质量的概念，除了产品本身的质量之外，还有发展方式，也即农业的高质量发展和粮食的高质量发展。

在“五句话、二十字”的粮食安全战略中，有四个字非常关键也非常重要，即适度进口。从我国的资源禀赋条件，以及我国所处的发展阶段出发，适度进口这四个字怎么理解？适度进口跟以我为主、立足国内，跟“中国人的饭碗要牢牢端在自己手上”“我们的饭碗主要装中国粮”这样的粮食安全观是什么关系？这中间的度怎么把握，怎么平衡？我认为这是对我们粮食安全治理能力的一个挑战。当前要用好适度进口这四个字，可能需要从两个维度下工夫。

第一个维度是积极推进进口品种、来源地和渠道的多元化，降低单一产品单一国家的进口依存度。应从统筹国内国际两个大局、统筹发展和安全两件大事这样一个站位来思考这个问题。其实，我们并非现在才意识到要这么做。近两年中美经贸斗争加上今年的俄乌冲突给我们带来很多警示。现阶段做到品种、国家和渠道的多元化有三点要注意。

1、从品种角度，现在我国大豆和食用植物油的进口依存度明显超过了安全底线，应该要亮起红灯，要扩大国内大豆和植物油料的生产，逐步降低大豆和食用植物油的对外依存度。现在还面临另一个比较难的选择，以玉米为主的饲料粮的进口和肉类进口，这两者之间怎么把握好平衡？从产品的可贸易性、从贸易的稳定性和可靠性的角度看，还是应该进口饲料粮，发展国内畜牧业，来满足对动物性产品不断增长的需求。从中国十四亿人口的大体量来看，恐怕要更多地注意进口的稳定性和安全性的问题。

2、从国家角度，现在全球能够批量出口大宗农产品的地区有三块：北美、南美和黑海地区。这三个地区都是我们进口多元化的重要目标区域，但这三块都有问题需要引起警觉。对北美来说，我们在认真执行中美第一阶段经贸协议，这两年也扩大了自美农产品进口。农产品贸易是中美经贸关系的稳定锚之一，这符合双方的利益和需要，但中美关系又充满不确定性，既要进口美国的农产品，又要为中美关系的复杂多变预留空间，因此要在南美或者黑海和其他地区有备手。南美地区是我国主要的农产品进口来源地，这个地区的生产和贸易增长的潜力非常大，但也有明显的短板，比如化肥、种子、物流体系等都存在一些短板。所以，我们要提高从南美地区进口的稳定性、安全性、可靠性就需要关注上游，在物流的关键节点提供帮助，这样才能稳固我们从这些地方进口的来源。俄乌冲突不管以什么方式结束，美西方对俄罗斯的对抗都会长期化，黑海地区在进口多元化中能起到多大的作用，能够扮演什么样的角色，目前还面临很大的不确定性，但这个地区粮食生产和贸易增长的潜力很大，包括他们的小麦、玉米，甚至未来的大豆，都是我国缺口比较大的产品，我们当然不能放弃这样一个地区。

3、从渠道角度，我国作为农产品贸易渠道的后来者，在很多方面非常被动。近些年来，我们很重视培育国际大粮商，也采取了一些举措，一些企业在境外资源的掌控能力也在提高，当然还需久久为功。

第二个维度是要引起智库和媒体重视的一件事情，即要积极营造于我有利的国际舆论环境和氛围。

最近，美西方试图把导致当前全球粮食危机的责任甩锅给俄罗斯，也试图把黑锅甩向中方。他们认为，中国大规模囤积粮食推高了国际粮价。对这样的论调，国内的媒体、专家、智库应该尽快站出来以正视听。我们首先要讲清楚，目前的国际高粮价到底是如何形成的。当前的国际高粮价是否和俄乌冲突有关系呢？当然有关系，但不完全因为俄乌冲突。使用FAO食品价格指数测算，今年1月份的指数跟2020年低点相比，食品价格指数涨了44%，但今年3月份跟今年1月份相比，上涨幅度是17%，也即在新冠疫情后、俄乌冲突前，全球食品价格指数已经上涨了44%，俄乌冲突后在此基础上又涨了17%，所以不能把涨了17%后的高粮价都归结到俄乌冲突上。从谷物价格看，与2020年低点相比，今年1月份上涨了40%；今年3月份和1月份相比，也就是俄乌冲突后上涨了21%，在涨了40%的基础上最近涨了21%。从植物油看，今年1月份和2020年低点相比涨了131%，今年3月份和今年1月份相比涨了34%，在涨了131%的基础上又涨了34%。所以，俄乌冲突后全球粮价的上涨的确比较快，也比较明显，但是，目前全球的高粮价是多种因素起作用的结果。即便是俄乌冲突以后产生的价格上涨，也要分清楚哪些是俄乌冲突导致的，哪些是美西方制裁措施导致的。因此，我们要把涨价的逻辑讲清楚，责任自然就明晰了。

其次我们有责任讲清楚最近两年中国的粮食进口和库存变化。近两年我国粮食进口增加较多，2020年进口的大口径粮食是1.4亿吨，去年是1.6亿吨，但是我们增加的进口主要是玉米、大麦、高粱以及用作饲料的小麦和碎米，主要是用作饲料的，对其他国家口粮进口的挤出效应是不明显的，我们并未抢别人的口粮的市场份额。目前我国粮食库存量和全球占比的确比较高，但这是多年来逐步积累的。自2011年全球粮价峰值过后，2012-2014年全球粮价呈现回落走势，2015-2020年上半年全球粮价处于持续低迷和低位波动格局，我国的粮食库存正是在这个期间逐步建立起来的，并不是最近两年突然增加的。所以，我们要解释清楚目前的全球高粮价不是中国进口增加导致的，也不是中国的高库存导致的。同时，我们还要落实好总书记去年9月份首次提出的全球发展倡议和前几天刚刚提出的全球安全倡议，帮助低收入缺粮国家渡过目前的难关，并通过加大技术援助力度来帮助他们提高长期的粮食自给能力，这也是营造于我有利国际氛围的方式之一。

我国是一个大国，对全球贸易来说，我国的进口增长是一种增量贸易，我们有14亿人的大市场，我们的进口量是百万吨级、千万吨级的增长，对国际市场的确有很大的影响。我们要在未来现代化的进程中用好“适度进口”这四个字，向国际社会说明我国粮食进口增长的具体情况。同时，我们要通过南南合作、中非合作来帮助低收入国家，提高他们的农业发展能力，提高他们减贫的能力。

（来源：中国宏观经济论坛 CMF 微信公号）

叶兴庆

国务院发展研究中心农村经济研究部部长、研究员

清华大学中国农村研究院学术委员会委员