进一步转变政府经济职能

国家计委经济研究所所长 陈东琪

　　（50人论坛·北京）与发展社会主义市场经济和“入世”接轨的要求相比，目前我国的政府经济管理职能还存在一些不适应的地方，还存在比较突出的“越位”、“错位”和“缺位”的现象。一方面，不该由政府管的事情政府插手了，如政府部门直接干预企业人事安排和内部管理，过多地参与直接生产经营活动，地方政府和企业一起争上市、争投资项目等，政府职能在一定程度上超越或代替了企业和市场的职能。另一方面，中央和地方之间、政府内部各部门之间的职能存在一定程度的交叉、重复，机构“重复建设”带来政府管理行为的不合理交错、重叠。同时，应当由政府完成的事情政府没有完成，在市场无法调节的某些地方出现了“真空”。应由中央政府提供的邮政、铁路、水利、生态环境和其他区际性基础设施，医疗、养老、失业和其他社会保障服务，应由各级地方政府提供的城市公用事业服务如公交、水电气供应、公共性文体卫生服务等，这些“公共物品”仍然短缺，不能满足企业和个人的需要；经济立法不完备，竞争规制不清，信用和交易秩序不健全，没有形成具有“自动稳定器”功能的市场运行和调节机制，这首先是因为政府工作不到位，政府没有充分履行建立和维护市场秩序的职责。
　　政府经济职能之所以出现越位、缺位和错位现象，除了社会主义市场经济还处在初级阶段，市场机制本身的发育还明显不足外，问题的症结主要是：
　　首先，上层建筑的改革滞后于经济基础的变化。其突出表现在于，“用人”制度模式仍旧是传统的，人事组织安排还带有比较强的计划经济时期的特色。这种“用人”格局不仅导致企业内部经营管理经常受到外部行政干预，而且使企业领导特别是国有企业领导过分追求行政升级，从而使企业行为行政化、政治化，同时也制约了政府自身职能的转变。
　　其次，“政企不分”问题仍未真正解决。政府作为市场规则制定者、宏观经济管理者与国有资产所有权和投资者的“二元身份”仍旧没有找到一个合理分离的机制，“裁判和运动员关系”实际上依然表现为“父子关系”。虽然原来“国有＝国营”的模式有了一些变化，部分国有企业经过承包制后转到了目前的国有参、控股和股份制经营相结合，但是，政府对国有资产的管理基本上仍旧是直接管理。这主要是因为，一方面，没有建立起适应市场经济要求的委托代理关系，出现要么是国有独资、控股企业领导对国有资产的直接控制权代替其所有权，要么是政府行政管理部门在履行国有资产所有权时直接影响国有企业的经营管理；另一方面，政府对企业领导直接任命的人事组织制度，在较大程度上影响着企业行为，甚至发生政府各级、各对口部门对企业的常规性干预。
　　其三，政府工作人员的观念仍带有较多计划经济观念的痕迹。这个观念的突出特征是，认为政府的职责就是“管”，就是管人、管企业、管社会、管市场，这种“管”的观念代替了“服务”观念。忘记了我们党和政府的工作是“为人民服务”的宗旨。在实际工作中，表现为做了一些本来应当由生产和消费者个人、企业、社会和市场去做的事情，在政企不分的同时出现了“政市不分”和“政社不分”。
　　进一步转变政府经济职能的原则和要求
　　为了适应发展社会主义市场经济和世贸规则的需要，在企业、市场和政府之间建立高效的职能分工体系，提高各级政府的服务质量和工作效率，合理发挥政府在社会主义市场经济中的作用，改变政府职能的“三位现象”，应在加快政府机构改革和行政体制创新的基础上，进一步转变政府的经济职能，按照社会主义市场经济发展的要求，重新确定各级政府在宏、微观经济活动中的工作任务和管理范围，明确各级行政部门在国民经济活动的短、中、长期中的职能定位，在宏、微观行为主体之间建立新的分工模式，对政府内部各级、各主管部门进行职能划分，明晰工作职责，避免分工不当、权利不清和责任不明的现象发生，建立一个合理而有效的政府内部分工体系。为了体现这一基本思想，今后进一步转变政府经济职能应当遵循以下原则和要求。
　　1、宏观调控目标除了对经济总量平衡和增长进行管理外，还包括对经济结构进行全局性、战略性调整，但这种调整应按市场经济规律办事，应以发挥市场的基础性作用为前提
　　宏观调控是现代市场经济条件下的一种必不可少的公共需要，其一般目标是在为微观经济主体创造良好宏观环境的基础上，通过计划、财政和货币政策等手段控制通货膨胀和通货紧缩，实现较充分的就业和相对公平，保证经济总量平衡和增长。在我国，除了这些一般的任务外，政府的宏观调控还对国民经济结构调整承担一定的责任，但重点放在宏观性、公共性、政策性和战略性结构调整方面，那些属于微观层面的、适应性的、竞争性领域的短期结构调整任务，应当交给市场和企业来完成，由市场调节发挥基础性作用。宏观性结构调整立足于产业、区域之间的相对协调平衡；战略性结构调整立足于中、长期趋势和可持续发展；公共性结构调整的重点是通过财政性公共投资调节公共物品和公共服务供给的增长速度，使“公共品”和“私人品”之间保持结构上的基本平衡；政策性结构调整表现为政府通过调整其掌握的政策参数如税率、利率，改变其政策措施等方式，来间接影响国民经济结构的形成和变化。政府还可以通过制定和实施中、长期计划，对主要产业和区际的发展作出指导性安排，为具体政策提供依据和方向，以保证短期干预和长期趋势相衔接，保证国民经济各产业、各部门协调发展和稳定增长。
　　2、社会主义市场经济的特色之处在于存在计划管理，但这种计划管理职能需要转变，范围应当缩小，中央计划集中于国民经济全局，地方计划应以区际公共项目和城市规划为主体
　　改革要完成从社会主义计划经济向社会主义市场经济转变的任务，并不等于完全取消计划管理。实际上，法国、德国和日本等比较发达的资本主义市场经济国家，虽然不象我们这样有年度计划及五年和十年规划，但是也有一定范围的经济发展和稳定计划，日本就有过国民收入倍增计划。美国的市场经济自由一些，但它在公共投资项目、社会保障和城市建设上也有严格的计划或规划。我们的计划在内容和范围上比这些国家要多一些，这是“发展中经济”加快发展和体制转型的需要，也是不同于西方资本主义市场经济国家的地方，有一定的好处。西方国家经历了几百年市场经济的自发发展过程，我们发展社会主义市场经济还刚刚开始，这个过程不能是一个自发的漫长过程，它需要政府来“加速”。但是，社会主义市场经济条件下的计划管理不能沿用原来的老思路，要从实际出发转变政府的计划管理职能。
　　中央计划管理职能转变的基本原则和要求，一是年度计划指标应当少而精，只涉及主要的经济和社会发展指标，一年中集中抓几件大事，不要过于烦琐、具体；二是在中长期规划中，十年期只需有一个粗略的设想，不需作具体规划，保留下来的五年规划也应当更为宏观一些，不必面面俱到、过于精细；三是作计划和规划的方法、程序应当制度化、规范化，计划思路形成实行领导、专家和社会意见相结合，以保障计划制定的科学性、民主性；四是计划和规划可以作为宏观经济政策的思路依据，通过政策发挥计划的作用，但是这种作用只是方向性、指导性的，而不是指令性的，不能形成过强的计划约束。
　　相对于中央计划管理而言，地方计划管理应当更为简明，范围更小。在全国统一市场体系形成后，各地方政府不必再从封闭的地方经济角度搞综合性年度计划和五年规划，取而代之的应当是城市规划、区际公共项目和地方公共服务规划。因为在统一市场体系中，区域间人、财、物的流动和平衡，主要靠全国统一的宏观经济政策和竞争市场规则来调节。这样，既可以避免地方保护主义和市场分割，又可以精简地方政府职能，减少地方政府对区内、外企业的干预。
　　3、社会主义市场经济中政府财政的主要目标是满足公共需要，这就要求加快建立公共财政体系，将政府财政支出职能转变到公共支出职能上来
　　近几年，随着税制和机构改革的进行，政府财政职能发生了一些变化，特别是中央财政正在加快从原来的“综合财政”向“公共财政”转变，中央财政开支范围有所缩小，尤其是建设性预算支出项目减少，中央政府的财政性投资开始转向公共基础设施领域。但从全国来看，有效的公共财政体制还未完全确立，各级政府的财政职能还不能适应市场经济要求的公共需要。比较突出的问题，一是财政性投资还未完全从竞争性生产领域中退出来，各级政府还在将大量资金投入到竞争性生产领域，财政建设性开支规模依然偏大；二是经常性预算仍然不能满足过分庞大的机构的需要，国外中央政府一般只设十几个部、委，地方政府部门更少，我国目前中央政府的部、委、局加上直属事业单位仍在100个以上，而且地方政府层层对口，臃肿的机构影响了公务员人均工资的正常增长，财政在面对增加工资时感到压力很大；三是经常性支出范围过宽，存在支出结构不合理问题，仍有部分经常性支出项目负担过重；四是财政用于公共基础设施建设和提供公共服务的投入不足，社会保障资金短缺，一些属于政府职能的工作如社会治安、计划生育工作和义务教育等要靠创收、罚款来维持。特别是，在中央财政承担的“国立教育”项目中，本应集中于初等教育，对高等教育的支持宜少而精，更多的高等教育应由非政府主体去办，但近两年实际上的高等教育支出增长明显快于初等教育支出增长。这不仅抑制了高等教育的多元化自由发展，而且挤占了财政资金，挤占了对初等教育、社会保障、国防和其他必要的公共开支的正常投入。我们多年来一直停留在“九年义务制教育”上，许多地区农民的子女约有三分之一上不了高中，高中学校太少，收费太高，主要原因之一是政府财政支持太少，如果将用于高等教育投入的一半转到初等教育，就可以提高农民子女上高中的机会。
　　所以，要按照公共财政的要求，进一步推进财政体制改革，调整和转变财政职能。其重点一是加快费税改革，取消不合理收费， 部分合理的收费改为税，实行财政集中收付，规范财政收入，弱化部门利益；二是调整支出结构，特别是调整经常性支出结构，重点是增加国防建设、社会保障和国民初等教育开支，减少那些可以由非政府主体完成的经常性开支；三是实行部门预算，细化预算和提高预算编制、执行的透明度，加强预算责任和监督，实行公开、公正、公平的政府采购，建立健全为纳税人服务的公共财政管理体制。
　　4、社会主义市场经济中中央银行的基本职能是从货币方面进行宏观调控，这就要求在建立新的中央银行机制的基础上，转变和规范中央银行的职能
　　在成熟市场经济条件下，中央银行运用货币手段对经济运行和增长进行调节，是政府履行宏观经济调控职能的一个基本途径。这个职能的有效性首先取决于中央银行具有相对独立的地位。但是，目前我国的中央银行还不完全具有这种独立的地位，其表现，一是存在中央银行以外的首长随机影响，央行在贯彻中央和国务院的经济方针时容易发生“变样”；二是由于中央银行和商业银行之间的“父子关系”依然存在，中央银行在对商业银行进行调控以保证信用稳定和防范金融风险时，经常会因为“利益要求”而使调控发生“变形”；三是中央银行在结构调整方面承担了较多的责任，其方式在一定程度上带有传统计划信贷管理的痕迹；四是由于全国的分配关系仍未理顺，中央银行作为单一的政府机构、其职员作为公务员的分配机制还未真正确立，其创收行为时有发生，这会影响中央银行的工作责任和行为。
　　中央央行的基本职责是发行和管理货币，控制通货膨胀和通货紧缩，稳定币值，调整基准利率，防范和控制宏观金融风险，保证国民经济稳定健康增长。现实中，中国人民银行除了履行这些职能外，还直接决定商业银行的利率和货币市场的汇率，不仅控制着用于公共投资和福利性项目的贷款，而且还控制着绝大部分商业性贷款，这在较大程度上限制了商业银行之间的竞争，保护了银行业垄断，不利于市场调节功能的充分发挥。今后，应按照市场经济对货币管理和防范金融风险的要求，加快调整银行体系内的分工，转变中国人民银行的职能。尤其是要加快利率、汇率市场化，完全放开商业信贷决策和管理权，以立法方式界定中国人民银行的职责范围，保障其独立决策地位，让其真正回到央行的职能上来。
　　5、在市场定价体系基本建立起来以后，应当转变政府的价格管理职能，重点是维护价格秩序，运用市场法则参与部分垄断品价格的决定
　　随着改革、开放的深入，我国竞争性领域的商品和服务价格已基本上由市场决定。但经济转型期间垄断格局完全打破尚需时日，垄断行业的定价还需要政府调控部门的参与，因为只有这样才能防止垄断价格决定由垄断经营部门一家说了算。这里的关键是，规范政府的定价范围和职能。
　　在定价范围方面，所涉及的项目应当比较少，公开列示，随着竞争机制逐渐引入，原来行业性垄断范围应当缩小，政府部门直接参与定价的项目也应随之减少。目前，邮政、铁路、航空、电力、电信、烟草、保险、城市公交、城市供电、供水、供气、高速公路收费以及其他行政性收费，都是由各级政府部门或本行业部门决定的，在“入世”后，越来越多的垄断行业将转化为竞争行业，因此现行的部分垄断价格将会转变为市场价格。
　　在定价程序和方式方面，不仅应当改变目前由本部门提出调价方案的做法，这个方案应由具有“第三者”身份的“少数商品定价委员会”或综合管理部门提出，而且定价过程（包括举行价格听证会）应有消费者代表或消费者协会参加，直接受益行业除提供影响价格的成本资料外，不应直接参与其定价过程。
　　除了参与、组织上述垄断品定价外，政府还应当监管各类行业的定价行为，防止不正当价格竞争，特别是防止外国商品对我国市场的低价倾销，维护社会主义市场经济的价格秩序。其基本宗旨是：在面对进口品的不正当价格竞争时，保证国家利益不受损；在面对国内市场的不正当价格竞争时，保证消费者利益不受损。这样，政府在社会主义市场经济条件下的定价职能就明晰、规范了。
　　6、随着社会总资本结构的变化，政府通过国有资本直接参与生产过程的范围应当逐步缩小，通过重建国有资本的委托代理关系转变政府对国有资本的管理职能
　　在社会主义市场经济条件下，政府作用还体现在国有资本的投资和管理上。是不是国有资本投资规模越大，政府的作用就越大呢？按照党的“十五大”的基本精神，关键问题不是国有资本数量规模的大小，而是国有资本质量和控制力的高低。因此，要通过国有经济布局的战略性调整，缩小国有资本在竞争性生产领域的数量规模，在减少增量投入的同时，对存量进行减持。这种通过市场途径实现的国有资本“退出”，不会削弱国家对经济的控制力，不会削弱社会主义，因为这个“退出”只不过是调整了政府直接管理国有资本的结构，资本总量价值并不会流失。
　　一方面，部分国有资本从竞争性领域中退出来后，投向公共基础设施、公用事业和社会保障等领域，满足公共需要，变化的仅仅是国有资本的布局结构，不仅总量价值不会减少，而且可以为政府通过国有资本履行公共职能提供一个重要途径。 另一方面，国有资本从竞争性领域中退出来以后，非国有经济主体之间更容易充分竞争，这不仅会提高竞争性领域的效率，而且便于政府运用“国民待遇”原则来进行统一管理，因为直接的部门利益没有了，政府在这个领域作为“受益者”和“调节者”的双重身份变成了仅仅只有“调节者”的单一身份了。这可在一定程度上防止政府官员利用行政调节机会滥用和侵蚀国有资本利益的现象发生。
　　对国有资本布局结构进行调整，明晰和规范政府对国有资本管理的职能，不仅适应于现行的竞争性领域，而且可以适应于现行的垄断领域。在“入世”后国际资本进入的竞争加剧的背景下，政府的重要职能是为提高这些行业的国际竞争能力创造良好环境，是用市场的办法保护这些行业的生存和发展，这就可以允许具有潜在竞争力的非国有资本逐步进入到现有垄断行业中来。
　　进一步转变政府经济职能的近期任务和重点
　　进一步转变政府职能、实现行政体制创新，是一项非常艰巨的改革，需要较长的时间。即使是在这些改革基本完结之后，政府机构和行政管理制度也需根据新的形势不断地创新。从近期来看，进一步转变政府职能的工作非常迫切，我们可以先从以下几方面入手。
　　1、按照“三个代表”精神，转变行政管理模式，创立以服务为中心的政府管理机制
　　在社会主义市场经济条件下，无论是计划、财政、央行、对外经济贸易等方面的宏观经济总量平衡，还是价格、工资、税率、利率、汇率等方面的参数指导，或是维护市场秩序、防范金融风险等方面的制度监管，都属于公共管理，是政府管理的核心。 这种公共管理机制的突出特征是提供服务，是最大限度地满足全体国民的公共需要。在这种以提供服务为特征的公共管理机制中，虽然也有控制，也有“管”，但不是象计划经济那样直接管钱、管物、管人的指令式管制，而是用市场方法进行管理，进行协调和调节。这就要求各级政府机构和公务员，要按照“三个代表”的思想，改变多年来习惯的“管”字当头的政府工作思维和方式，转变“以管制代替服务”的行政管理模式，树立公共服务意识，将“为人民服务”观念真正落实在政府经济工作之中。
　　2、按照市场经济对政府职能的要求，深化机构改革，建立健全按职能定岗，按岗定机构、定编、定人、定薪的机制
　　精简机构有利于提高政府工作效率，但真正有效的机构精简首先取决于政府职能转变，在职能没有明晰的基础上进行机构改革，其效果总是不那么理想。1998年国务院各部委的机构改革，在以政府职能定位为依据方面取得了一些成效，但是，离社会主义市场经济的要求还有一些差别。主要是部委内部各部门、司局的设置，各级地方政府机构的设置，仍在一定程度上带有计划经济遗留下来的痕迹，机构、编制的设置和人员的安排存在某些重叠、交叉、重复。这既增加了不必要的财政负担，又影响了政府部门内部的工作效率和企业发展，因为多余的行政人员总是要找事做，总是要无事生非，结果是部门内部摩擦增加，对企业的干预增加。因此，按照市场经济对政府职能的要求来进行机构改革，建立健全按职能定岗、定工作，按岗定机构、定编制、定人员、定薪水的机制，是今后政府行政管理体制改革中一件非常重要的工作。
　　3、改革行政审批制度，精简各级政府公文，转变会议模式，努力改善政府的行政决策方式
　　目前，政府工作效率不高，职能出现“三位”现象的一个重要原因，是繁杂的审批制度和文山会海制度。无论是参与决策的领导干部，还是一般办事员，都要面对许多的批条、红头文件和参加很多会议。每天大部分工作时间，既要阅读由“上面”下发和由“下面”报送的批条和红头文件，又要向“下面”发送批条和红头文件。这些工作的一部分是必要的，但相当部分不仅无效而且时常产生矛盾。和经过广泛讨论的、统一而透明的法律文件不同，印有红头的行政文件一般属于局部性行政规章（除中央和国务院的文件外），通常由负责范围较窄小的领导决定，随意调整和改变的机率较大，因此存在较大的局限性和易变性。尤其是，各级地方政府之间、政府内部各部门之间的红头文件，缺乏市场一致性和统一性，这些文件从本地、本部门的局部利益出发，很容易损害其他地区、其他部门的利益，限制统一市场的发展，影响国家的整体利益。为了改变这种状况，应当加快改革行政审批制度和文件、会议制度。
　　首先，要建立适应市场经济的审批机制，精简审批项目，原则上政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。近期措施包括：对国家没有指标和额度限制的事项，取消审批，实行核准制；对国家非限制类的非政府投资项目，原则上由行政审批制改为实行登记备案制；对少数盈利性事项的额度和指标，采用招投标、拍卖等市场化管理方式进行分配；加强政府投资和贸易项目管理，减少市场准入限制。
　　其次，要减少政府公文和红头文件。在原来的行政规章逐步法制化条件下，一般的市场、企业和个人行为应由全国统一的法律来进行规范，大部分保护地方、部门利益的行政规章、批条、文件应当取消；保留下来的必要行政规章，应与法律相一致而不是相抵触，所涉及的范围和内容应当简化；从国家的经济、政治、军事和其他事务方面的安全利益出发，需要有一些加“密”文件，但其数量和内容也应受到严格限制。在行政性文件减少后，人们行为的规范和监管将主要依赖于法律。
　　其三，要转变政府的会议工作模式。开会是研究问题、交流意见、部署工作、发布信息的一种方式和途径，会议开得好，对沟通、宣传、部署工作有促进作用，如果将会议和现代信息系统结合起来，还可节省时、空成本，提高工作效率。但在现实中，各级政府的会议太多，时间太长，有时规模太大，会议方式太落后。它不仅浪费了台上台下与会人员的时间，影响了行政工作效率，而且也浪费了财政经费，影响了合理的经常性支出。所以，有必要强调压缩政府会议，转变一般性会议模式, 重要的是建立一个控制会议的制度。
　　在现代信息社会中，政府的某些决策及其决策结果的公布，不一定要采取文山会海的形式，而可以利用网络、新闻媒体和其他信息工具（电视、电话等）来进行。这既能提高政府决策和信息的透明度，加快人民知情的速度，又能降低行政工作的时空成本，减少费用开支，提高政府决策的效果，同时还可以使政府的一般性行政行为受到广泛监督和约束，从而可以在一定程度上减少行政、司法腐败行为的发生。
　　4、简化政务工作程序，提高政务信息水平，使我们的政府成为一个具有现代化政务管理能力的政府
　　信息化社会一个重要特征是变化快，在这个社会中，作为宏观管理者的政府行为要快，反映要敏捷、及时，决策要果断、迅速，但又不能出现明显失误。这不仅要求各级、各部门的政府决策者，要在坚持国家利益至上的大原则下，具有对国民经济进行现代管理的才能、技巧，又要求简化各级、各部门的政务工作程序，在将“决策”和“秘书”工作进行严格分工的基础上，让决策者从繁杂的一般性事务中解放出来，以便有更多时间专注他管辖的专业，有更多时间、渠道获取有利于所管辖范围决策的信息，并根据这些信息作出及时报告和决策。在现代信息化社会中，没有足够的信息量，政府决策失误的概率就会很高。
　　现代政府管理要求决策科学化，而决策科学化主要依赖于人员、制度、决策程序和手段的现代化。这就要求在建立一个具有开放、创新、协同的政府体制的条件下，要求政府公务员队伍吸收更多的专家、知识分子，强化现有人员的培训、学习，运用科学方法改善政府决策程序，同时，也要求采用先进的办公方式，包括运用数字化和网络技术。为此，我们要加快政府部门信息化建设，打破政府内部门管理在时、空上的分割，使政务处理更为集约、快捷，建立一网式办公系统（政府机构各国职能部门的工作集中到一个网络平台上），不同政府部门协同工作，实现内、外网的工作流程整合，提高政府办公信息化、一体化水平，推进政府管理现代化。
　　5、“入世”后，应当加强政府的对外管理职能，扩大开放服务范围，提高政府管理的国际化水平
　　“入世”后，我国经济加入全球化、与国际经济接轨的进程将加快，这对政府管理职能的转换提出了更高要求，特别是要求加强对外开放管理，扩大开放服务范围。在“入世”后的政府经济管理中，为企业和个人提供更多、更好的对外开放服务，是非常重要的。
　　我国政府经济管理的重点，原来主要是对内，今后应当加强外向管理，应当花更多精力研究和处理对外经济事务，以保证国家利益最大化。由于我国的一些行业（如农业等）、企业的发展水平和竞争能力还比较低，在外国货的冲击下，特别是在面对国外的倾销行为时，有可能处于不利的地位。面对这种情形，政府有责任在允许开放和竞争的条件下，并运用世贸规则对发展中经济的特殊条款，保护国内企业和个人的利益，最大限度地减少外部冲击带来的负面效应。要达到这个目的，首先要求有更多的政府机构和人员，承担对外经贸信息的收集、分析、判断和决策等方面的工作，要求适当增加对外管理的机构和人员。这是保障政府扩大开放服务范围，提高对外管理水平的重要条件。
　　6、按照分工原则，合理划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统
　　要建立一个既保证中央权威又能发挥地方积极性的高效运行的政府纵向管理系统，一项重要任务是按照市场经济条件下分工的要求，合理划分中央和地方政府的职能，科学界定这两级政府在不同层次的工作职责和权利范围。
　　在建立和维护市场市场秩序方面，中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，地方根据中央确立的法律和行政规制框架，制定一些适应本地特殊情况的执行细则，在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序。同时，要对地方政府可能采取的地方分割、垄断、壁垒以及与竞争精神相矛盾的保护行为进行限制。
　　在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌握，包括运用计划、财政和货币政策控制通货膨胀和通货紧缩，通过调整基准利率和全国统一的税率等宏观政策参数，影响总供求关系和就业总量的变化，影响经济景气趋势，保证国民经济的稳定增长和持续发展。地方政府一般不享有宏观调控的权利，原来对本地企业和市场的直接干预也应当逐步减少直至最终消除，因此，地方政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。所以，地方各级政府机构和管理人员可以少而精。这不仅可以大大减轻农民和地方企业的负担，而且可以在减少地方政府直接干预的同时，减少地方保护主义，加快全国统一市场的发展。
　　在提供必要的公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责；城市公用事业服务（公交、水电气供应等）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、公立性文体卫教事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。按此分工，对中央和地方两级政府财政支出覆盖范围作进一步的界定，中央对地方的转移支付应当在两级财政职能分工明晰的基础上进行。
　　在实现相对公平分配方面，中央负责对国家级贫困地区和处于最低生活线以下的居民进行部分财政补贴，剩余部分由地方财政负责。在实行单一税政策以后，原来地方财政收入来源中的“费收”部分没有了，按照目前的分税制，地方财政将会比较困难，这需要考虑适当扩大地税收缴项目、范围和比率。在地方政府用于再分配的开支比例有所增加后，国税份额适当减少，地税份额适当增加，是必要而可行的。也可以考虑通过这种增减变化，调整中央对地方政府的临时性转移支付结构，加大对“老、少、边、贫”地区的中央财政支持。这样，不仅中央和地方两级财政的收支状况的合理与否容易把握和调整，而且也便于对地方财政之间的收支状况进行比较，从改变地区贫富过分悬殊角度进行适当调整。
　　7、加强依法行政、监政，规范政府行为，使政府工作真正转到法制轨道上来
　　社会主义市场经济是一个以法制为基础的经济，不仅个人、企业和其他微观经济主体的行为要接受法律约束，而且政府本身也要接受法律约束。这就要求，政府公务员无论职位有多高，手中的权力有多大，无论是执法、司法人员，还是各种决策人员，都不能离开法律约束框架来活动。同时也要求，政府作为一个整体的行为要在法律轨道内进行，要用法律来进行全面规范。迄今为止，对政府行为，如对各级、各部门制定和发布红头文件、行政规章的行为，还没有象“公司法”那样的法律条款来约束。这个状况应尽快改变。
　　在依法行政方面，不仅一般性政府管理行为要在法律框架内进行，任何管理方式和措施要在保护国家利益前提下不损害他人利益，本地、本部门的行政管理不能损害他地、他部门的利益，而且对微观经济主体的违规、越轨、犯法行为制裁的依据，不是来自个人意志和上级领导批示，而是来源于法律。
　　在依法监政方面，不仅强调各级、各部门的政府行为必须在法律框架内进行，既要求被管理者要守法，又要求管理者自身也要守法，其行为要受到人民的监督；而且强调人民对政府及其公务员的监督，不是取决于个人或集团的主观意愿，而是取决于对行政进行监督的法律规定。过去，中国有“刑不上大夫”的传统和规矩，但在发展社会主义市场经济的今天，这个规矩必须打破。无论是政府的一般公务员，还是各级官员，其行政行为都要受到监督，都要受到制度约束和法律限制。
加快依法行政、监政的立法，既有利于提高政府行政决策的严肃性、权威性，在政府工作中建立权、责对称和制衡的机制，又是建立健全社会主义市场经济所要求的法律体系，进一步转变政府职能，全面规范政府行为的一项非常有意义的基础性工作。（完成于2001年8月8日） 

（中经网,陈东琪）