转变政府经济职能的近期任务和重点

国家计委经济研究所所长 陈东琪

　　（50人论坛·北京）进一步转变政府职能、实现行政体制创新，是一项非常艰巨的改革，需要较长的时间，近期先从以下几个方面入手。
　　1、按照“三个代表”精神，转变行政管理模式，创立以服务为中心的政府管理机制
　　在社会主义市场经济条件下，无论是计划、财政、央行、对外经济贸易等方面的宏观经济总量平衡，还是价格、工资、税率、利率、汇率等方面的参数指导，或是维护市场秩序、防范金融风险等方面的制度监管，都属于公共管理，是政府管理的核心。这种公共管理机制的突出特征是提供服务，是最大限度地满足全体国民的公共需要。在这种以提供服务为特征的公共管理机制中，虽然也有控制，也有“管”，但不是象计划经济那样直接管钱、管物、管人的指令式管制，而是用市场方法进行管理，进行协调和调节。这就要求各级政府机构和公务员，要按照“三个代表”的思想，改变多年来习惯的“管”字当头的政府工作思维和方式，转变“以管制代替服务”的行政管理模式，树立公共服务意识，将“为人民服务”观念真正落实在政府经济工作之中。
　　2、按照市场经济对政府职能的要求，深化机构改革，建立健全按职能定岗，按岗定机构、定编、定人、定薪的机制
　　精简机构有利于提高政府工作效率，但真正有效的机构精简首先取决于政府职能转变，在职能没有明晰的基础上进行机构改革，其效果总是不那么理想。1998年国务院各部委的机构改革，在以政府职能定位为依据方面取得了一些成效，但是，离社会主义市场经济的要求还有一些差别。主要是部委内部各部门、司局的设置，各级地方政府机构的设置，仍在一定程度上带有计划经济遗留下来的痕迹，机构、编制的设置和人员的安排存在某些重叠、交叉、重复。这既增加了不必要的财政负担，又影响了政府部门内部的工作效率和企业发展，因为多余的行政人员总是要找事做，总是要无事生非，结果是部门内部摩擦增加，对企业的干预增加。因此，按照市场经济对政府职能的要求来进行机构改革，建立健全按职能定岗、定工作，按岗定机构、定编制、定人员、定薪水的机制，是今后政府行政管理体制改革中一件非常重要的工作。
　　3、改革行政审批制度，精简各级政府公文，转变会议模式，努力改善政府的行政决策方式
　　目前，政府工作效率不高，职能出现“三位”现象的一个重要原因，是繁杂的审批制度和文山会海制度。无论是参与决策的领导干部，还是一般办事员，都要面对许多的批条、红头文件和参加很多会议。每天大部分工作时间，既要阅读由“上面”下发和由“下面”报送的批条和红头文件，又要向“下面”发送批条和红头文件。这些工作的一部分是必要的，但相当部分不仅无效而且时常产生矛盾。和经过广泛讨论的、统一而透明的法律文件不同，印有红头的行政文件一般属于局部性行政规章（除中央和国务院的文件外），通常由负责范围较窄小的领导决定，随意调整和改变的机率较大，因此存在较大的局限性和易变性。尤其是，各级地方政府之间、政府内部各部门之间的红头文件，缺乏市场一致性和统一性，这些文件从本地、本部门的局部利益出发，很容易损害其他地区、其他部门的利益，限制统一市场的发展，影响国家的整体利益。为了改变这种状况，应当加快改革行政审批制度和文件、会议制度。
　　首先，要建立适应市场经济的审批机制，精简审批项目，原则上政府只对那些市场无法完成并要由政府承担责任的项目才进行审批。近期措施包括：对国家没有指标和额度限制的事项，取消审批，实行核准制；对国家非限制类的非政府投资项目，原则上由行政审批制改为实行登记备案制；对少数盈利性事项的额度和指标，采用招投标、拍卖等市场化管理方式进行分配；加强政府投资和贸易项目管理，减少市场准入限制。
　　其次，要减少政府公文和红头文件。在原来的行政规章逐步法制化条件下，一般的市场、企业和个人行为应由全国统一的法律来进行规范，大部分保护地方、部门利益的行政规章、批条、文件应当取消；保留下来的必要行政规章，应与法律相一致而不是相抵触，所涉及的范围和内容应当简化；从国家的经济、政治、军事和其他事务方面的安全利益出发，需要有一些加“密”文件，但其数量和内容也应受到严格限制。在行政性文件减少后，人们行为的规范和监管将主要依赖于法律。
　　其三，要转变政府的会议工作模式。开会是研究问题、交流意见、部署工作、发布信息的一种方式和途径，会议开得好，对沟通、宣传、部署工作有促进作用，如果将会议和现代信息系统结合起来，还可节省时、空成本，提高工作效率。但在现实中，各级政府的会议太多，时间太长，有时规模太大，会议方式太落后。它不仅浪费了台上台下与会人员的时间，影响了行政工作效率，而且也浪费了财政经费，影响了合理的经常性支出。所以，有必要强调压缩政府会议，转变一般性会议模式, 重要的是建立一个控制会议的制度。
　　在现代信息社会中，政府的某些决策及其决策结果的公布，不一定要采取文山会海的形式，而可以利用网络、新闻媒体和其他信息工具（电视、电话等）来进行。这既能提高政府决策和信息的透明度，加快人民知情的速度，又能降低行政工作的时空成本，减少费用开支，提高政府决策的效果，同时还可以使政府的一般性行政行为受到广泛监督和约束，从而可以在一定程度上减少行政、司法腐败行为的发生。
　　4、简化政务工作程序，提高政务信息水平，使我们的政府成为一个具有现代化政务管理能力的政府
　　信息化社会一个重要特征是变化快，在这个社会中，作为宏观管理者的政府行为要快，反映要敏捷、及时，决策要果断、迅速，但又不能出现明显失误。这不仅要求各级、各部门的政府决策者，要在坚持国家利益至上的大原则下，具有对国民经济进行现代管理的才能、技巧，又要求简化各级、各部门的政务工作程序，在将“决策”和“秘书”工作进行严格分工的基础上，让决策者从繁杂的一般性事务中解放出来，以便有更多时间专注他管辖的专业，有更多时间、渠道获取有利于所管辖范围决策的信息，并根据这些信息作出及时报告和决策。在现代信息化社会中，没有足够的信息量，政府决策失误的概率就会很高。
　　现代政府管理要求决策科学化，而决策科学化主要依赖于人员、制度、决策程序和手段的现代化。这就要求在建立一个具有开放、创新、协同的政府体制的条件下，要求政府公务员队伍吸收更多的专家、知识分子，强化现有人员的培训、学习，运用科学方法改善政府决策程序，同时，也要求采用先进的办公方式，包括运用数字化和网络技术。为此，我们要加快政府部门信息化建设，打破政府内部门管理在时、空上的分割，使政务处理更为集约、快捷，建立一网式办公系统（政府机构各国职能部门的工作集中到一个网络平台上），不同政府部门协同工作，实现内、外网的工作流程整合，提高政府办公信息化、一体化水平，推进政府管理现代化。
　　5、“入世”后，应当加强政府的对外管理职能，扩大开放服务范围，提高政府管理的国际化水平
　　“入世”后，我国经济加入全球化、与国际经济接轨的进程将加快，这对政府管理职能的转换提出了更高要求，特别是要求加强对外开放管理，扩大开放服务范围。在“入世”后的政府经济管理中，为企业和个人提供更多、更好的对外开放服务，是非常重要的。
　　我国政府经济管理的重点，原来主要是对内，今后应当加强外向管理，应当花更多精力研究和处理对外经济事务，以保证国家利益最大化。由于我国的一些行业（如农业等）、企业的发展水平和竞争能力还比较低，在外国货的冲击下，特别是在面对国外的倾销行为时，有可能处于不利的地位。面对这种情形，政府有责任在允许开放和竞争的条件下，并运用世贸规则对发展中经济的特殊条款，保护国内企业和个人的利益，最大限度地减少外部冲击带来的负面效应。要达到这个目的，首先要求有更多的政府机构和人员，承担对外经贸信息的收集、分析、判断和决策等方面的工作，要求适当增加对外管理的机构和人员。这是保障政府扩大开放服务范围，提高对外管理水平的重要条件。
　　6、按照分工原则，合理划分中央和地方政府的职能，建立一个既有中央权威、又能发挥地方积极性的政府纵向管理系统
　　要建立一个既保证中央权威又能发挥地方积极性的高效运行的政府纵向管理系统，一项重要任务是按照市场经济条件下分工的要求，合理划分中央和地方政府的职能，科学界定这两级政府在不同层次的工作职责和权利范围。
　　在建立和维护市场市场秩序方面，中央负责有关全国统一市场的立法、执法和必要的行政规制，地方根据中央确立的法律和行政规制框架，制定一些适应本地特殊情况的执行细则，在维护全国统一市场秩序的前提下维护本地市场的竞争秩序。同时，要对地方政府可能采取的地方分割、垄断、壁垒以及与竞争精神相矛盾的保护行为进行限制。
　　在经济调控方面，国民经济的总量调控权由中央政府掌握，包括运用计划、财政和货币政策控制通货膨胀和通货紧缩，通过调整基准利率和全国统一的税率等宏观政策参数，影响总供求关系和就业总量的变化，影响经济景气趋势，保证国民经济的稳定增长和持续发展。地方政府一般不享有宏观调控的权利，原来对本地企业和市场的直接干预也应当逐步减少直至最终消除，因此，地方政府在经济调控方面的权利，主要体现在地方公共基础设施建设和本地公用事业服务方面。所以，地方各级政府机构和管理人员可以少而精。这不仅可以大大减轻农民和地方企业的负担，而且可以在减少地方政府直接干预的同时，减少地方保护主义，加快全国统一市场的发展。
　　在提供必要的公共物品和公共福利方面，国防建设、社会保障、邮政、铁路以及其他省际性基础设施和公共服务，由中央政府统一负责；城市公用事业服务（公交、水电气供应等）、市县镇际公共基础设施和公共服务，由各级地方政府负责；水利、生态环境、公立性文体卫教事业，以及其他介于前面两者之间的公共基础设施和公共服务，由中央和地方政府共同负责。按此分工，对中央和地方两级政府财政支出覆盖范围作进一步的界定，中央对地方的转移支付应当在两级财政职能分工明晰的基础上进行。
　　在实现相对公平分配方面，中央负责对国家级贫困地区和处于最低生活线以下的居民进行部分财政补贴，剩余部分由地方财政负责。在实行单一税政策以后，原来地方财政收入来源中的“费收”部分没有了，按照目前的分税制，地方财政将会比较困难，这需要考虑适当扩大地税收缴项目、范围和比率。在地方政府用于再分配的开支比例有所增加后，国税份额适当减少，地税份额适当增加，是必要而可行的。也可以考虑通过这种增减变化，调整中央对地方政府的临时性转移支付结构，加大对“老、少、边、贫”地区的中央财政支持。这样，不仅中央和地方两级财政的收支状况的合理与否容易把握和调整，而且也便于对地方财政之间的收支状况进行比较，从改变地区贫富过分悬殊角度进行适当调整。
　　7、加强依法行政、监政，规范政府行为，使政府工作真正转到法制轨道上来
　　社会主义市场经济是一个以法制为基础的经济，不仅个人、企业和其他微观经济主体的行为要接受法律约束，而且政府本身也要接受法律约束。这就要求，政府公务员无论职位有多高，手中的权力有多大，无论是执法、司法人员，还是各种决策人员，都不能离开法律约束框架来活动。同时也要求，政府作为一个整体的行为要在法律轨道内进行，要用法律来进行全面规范。迄今为止，对政府行为，如对各级、各部门制定和发布红头文件、行政规章的行为，还没有象“公司法”那样的法律条款来约束。这个状况应尽快改变。
　　在依法行政方面，不仅一般性政府管理行为要在法律框架内进行，任何管理方式和措施要在保护国家利益前提下不损害他人利益，本地、本部门的行政管理不能损害他地、他部门的利益，而且对微观经济主体的违规、越轨、犯法行为制裁的依据，不是来自个人意志和上级领导批示，而是来源于法律。
　　在依法监政方面，不仅强调各级、各部门的政府行为必须在法律框架内进行，既要求被管理者要守法，又要求管理者自身也要守法，其行为要受到人民的监督；而且强调人民对政府及其公务员的监督，不是取决于个人或集团的主观意愿，而是取决于对行政进行监督的法律规定。过去，中国有“刑不上大夫”的传统和规矩，但在发展社会主义市场经济的今天，这个规矩必须打破。无论是政府的一般公务员，还是各级官员，其行政行为都要受到监督，都要受到制度约束和法律限制。
　　加快依法行政、监政的立法，既有利于提高政府行政决策的严肃性、权威性，在政府工作中建立权、责对称和制衡的机制，又是建立健全社会主义市场经济所要求的法律体系，进一步转变政府职能，全面规范政府行为的一项非常有意义的基础性工作。

（中经网,陈东琪）