来源：中国发展高层论坛背景报告 

隆国强

我们处在国际贸易治理体系加速变革的时代。2008年全球金融危机后，全球贸易和投资进入低速增长期。逆全球化思潮涌现，一些国家采取了单边主义措施，主动发动贸易战。WTO改革提上日程，但不同成员尚未就改革的关键问题达成共识。区域合作组织如雨后春笋，成为制定国际贸易新规则的重要平台。2019年来，新冠疫情席卷全球，令全球经济和贸易雪上加霜，对全球产业链将产生深远影响。在这样的背景下，全球贸易治理体系向何处去，成为人们关注的重大问题。

本文首先回顾过去几十年国际贸易的一些趋势性变化，从速度上看，国际贸易从高速增长期转入了低速增长期；从结构上看，服务贸易占比持续提高，数字贸易快速增长；从格局上看，发展中国家占比大幅提升，中国成为最重要的出口大国。这些趋势性变化是推动全球贸易治理变革的基础力量。

全球贸易治理体系的三个基本要素是理念、机构与规则。面对发展中国家在某些领域竞争力增强、在全球贸易中地位提升，近年来美国更多强调“公平贸易”原则，而淡化全球贸易治理体系长期倡导的“自由贸易”理念，会对全球治理体系演变方向产生深远影响。多边贸易体系是全球贸易治理的主要平台，其达成的规则构成全球贸易规则的基石，但是，由于新一轮多边谈判受阻，WTO争端解决机制瘫痪，WTO改革已经提上了日程，因此，本文第二部分将讨论WTO改革面临的挑战和前景。

近二十年来，区域经济合作组织如雨后春笋般涌现，成为全球贸易治理体系的新平台，对制定全球贸易新规则发挥着重要作用，第三部分将讨论区域经济合作组织在全球贸易治理体系中的作用和前景。

中国是全球贸易体系最重要的成员，对未来全球贸易治理体系的走向具有重要影响。因此，第四部分将讨论全球贸易体系中的中国，回顾中国在全球贸易治理体系中地位的演变，展望中国对全球贸易治理体系改革的主张。

最后是文章的结语。

一、国际贸易发展的趋势性变化

国际贸易是经济全球化的重要内容，也是主要动力。过去四十年，全球贸易发生了一些重要的趋势性变化，这是在技术变革、治理体系变化和各主要国家政策变动等多种因素共同作用的结果。把握好这些趋势性变化，对于理解全球贸易治理体系的演变至关重要。

（一）国际贸易从高速增长转入低速增长

过去几十年，国际贸易经历了从高速增长到低速增长的转换，转折点是2008年的全球金融危机[1] 。在危机爆发前，1998—2008年，全球货物贸易出口、服务贸易出口年均增速分别达到11.4%、11.3%。2008年国际金融危机爆发后，跨境贸易明显减速。2009年，全球货物贸易出口、服务贸易出口增速分别跌至-22.2%、-10.3%。2010—2019年，全球货物贸易出口、服务贸易出口年均增速分别降至2.4%和5.1%。货物贸易出口占全球GDP的比重在2008年达到25.4%的峰值后，下降到2019年的21.7%。服务贸易出口占全球GDP的比重在2008年为6.38%，之后在波动中微涨，2019年达到7.12%。

图1 全球货物贸易与服务贸易增长情况

资料来源：联合国贸易和发展会议

国际贸易速度下降有两方面的重要原因，一是金融危机后遗症，金融危机导致多个金融机构破产，加剧需求不足和产能过剩，世界经济增长速度一直未能恢复到危机以前，国际贸易也同样受此影响。二是全球化副作用显现，一些国家出台贸易保护主义措施。一些国家出现制造业外流，收入差距扩大，社会矛盾加剧，反全球化思潮抬头，有的国家出台了贸易保护主义政策，也不利贸易增长。

（二）服务贸易占比持续提升

服务贸易在全球贸易中的地位持续提升。世界贸易组织（WTO）的《2019年全球贸易报告》指出，由于服务贸易的增长速度长期高于货物贸易，导致服务贸易占全球贸易的比重从1970年的9%提高至约20%【按联合国贸易和发展会议统计数据计算，服务贸易进出口总额占全球贸易总额的比重在2019年达到25%，2020年受新冠疫情冲击，这一比重回落到22%。】，到2040年，这一比重预期将进一步提高到三分之一。之所以出现这一趋势，首先是因为服务业在大部分国家经济中的地位持续提升，在发达经济体中，服务业占GDP的比重通常超过80%，即使在中国这个“世界工厂”，2021年第三产业占比也已经达到53.3%，远远超过第二产业39.4%的比重。其次，数字技术的进步，使很多以前难以进行跨境交易的服务活动变得可贸易，推动跨境数字服务贸易保持快速增长。其中，电子商务、信息服务外包、研发服务外包等的快速增长尤其引人注目。无论是传统服务贸易还是新兴服务贸易，发达国家的竞争力总体上强于发展中国家，是服务贸易的顺差国，而发展中国家则是服务贸易的逆差国，中国的服务贸易长期逆差，且在近年来持续扩大【2020年后由于新冠疫情严重冲击了国际旅行，中国服务进口下降，导致服务贸易逆差临时性回落。】。（见图2）

图2 中国服务贸易逆差

资料来源：联合国贸易和发展会议

（三）国际贸易格局变化

发展中国家在国际贸易中的地位明显上升，1987年到2020年，发展中国家在全球跨境贸易中的比重从21.9%提高至2020年的41.3%，其中，货物贸易、服务贸易的全球占比分别从21.8%提高到44%、从22.2%提高到31.5%。同期发达国家货物服务和服务贸易的全球占比都在下降。（见图3）

图3 发展中国家和发达国家在全球贸易中地位变化

资料来源：联合国贸易和发展会议

全球贸易格局变化有两方面重要原因。一是发展中国家大力推进工业化，在具有优势的产业部门形成了国际竞争力，制成品逐渐形成参与国际市场竞争的能力。二是全球产业跨境转移导致全球形成新的分工格局。跨境直接投资快速增长，1991年全球FDI流入额仅1540亿美元，2000年就增加到13566亿美元，2016年则达到纪录的20652亿美元。流入发展中国家FDI稳定增长，1991年仅393亿美元，2010年以后，平均每年都在7000亿美元左右。（见图4）

图4 全球跨境直接投资增长情况

资料来源：联合国贸易和发展会议

一些劳动密集型产业从发达经济体转入发展中经济体，形成了新的国际分工格局，发达国家和发展中国家分处全球产业链的高端和低端，产业链内部贸易快速增长。这种新的分工格局有力促进了发展中国家在低附加价值制成品产业的国际竞争力，导致发展中国家在全球贸易体系中地位的快速提升，发展中国家希望全球贸易治理体系能够更好反应其利益诉求。跨国产业转移也助推了发达国家产业结构升级，在全球贸易体系中获取更大利益，但传统产业的空心化导致一些发达国家内部区域差距、收入差距扩大，反全球化思潮抬头，也对全球治理体系提出了改革要求。

发展中国家大规模参与全球贸易，一方面向全球市场提供了更低成本的货物与服务出口，增加了进口国消费者福利【美中贸易全国委员会和牛津经济研究院研究报告《理解中美经贸关系》显示，2015年中美贸易平均每年为每个美国家庭节省850美元成本，相当于美国家庭收入的1.5%。】，同时还抑制了物价上涨，令世界主要经济体长期保持较低通货膨胀，为宏观经济政策创造了相对宽松的经济环境。另一方面，发展中国家还提供了新的市场需求，带动了资源型产品、投资品、中间产品和服务进口的大量增加。例如，中国货物贸易进口从1978年的109亿美元增长到了2021年的26875亿美元，服务贸易进口额从1982年的20亿美元增长到2019年的5014亿美元。从发达国家的视角看，既要看到发展中国家在低端制成品全球市场的竞争压力，更要看到对全球贸易投资和经济发展带来的新机遇。

世界贸易结构与格局的趋势性变化，是推动全球贸易治理体系变革的基本力量。数字贸易等新兴贸易活动和贸易方式，呼唤着新的国际规则。新兴经济体希望国际贸易治理体系能更好地反映国际经济格局的变化。大部分经济体希望通过改革和完善国际贸易治理体系，阻遏保护主义抬头，维护经济全球化的大局。

二、多边贸易体系的改革

以世界贸易组织为代表的多边贸易体系是全球贸易治理体系的基石。世界贸易组织的前身是1948年生效的《关税与贸易总协定》（GATT）。GATT的主要功能是为各方协商制定贸易规则和推进贸易投资自由化便利化提供一个谈判平台。GATT组织了八个回合的谈判，有力地推动了贸易投资自由化，为经济全球化奠定了规则基础。1995年GATT转变为世界贸易组织。世界贸易组织具有三大基本功能，一是组织经贸规则谈判，进一步推进贸易投资自由化便利化；二是提供争端解决机制，因此被称为“带牙齿的老虎”；三是贸易政策审议功能。

WTO改革已经被提上了议程。基本原因是WTO功能发挥不畅。WTO成立后首回合贸易谈判----多哈谈判历经20年无果而终。表面原因是成员多、分歧大，普遍一致原则不利于达成共识，真正的原因在于，传统的谈判领导方对谈判议题兴趣不大，不愿在多哈回合谈判中发挥领导作用。多哈谈判的失利，也暴露出WTO谈判机制的不足。由于美国对争端解决机制不满和干扰，令上诉机构在2019年末陷入瘫痪，极大损坏了WTO的争端解决机制。贸易政策审议机制缺乏约束力，难以满足多元利益诉求。另外，一些成员国无视WTO规则，滥用国家安全例外、贸易救济等规则，出台一些与WTO规则不符的贸易与投资保护政策，挑战了多边贸易体系的权威性、有效性。

尽管各方对WTO改革的必要性达成了共识，但对于改什么、怎么改的问题尚未达成共识。很多成员国单独或联合“志同道合”者，发表了多份关于WTO改革的政策文件，表达了各自的立场。WTO改革议题十分广泛，WTO体制机制改革、传统议题“现代化”、新经济规则、发展中国家地位和特殊与差别待遇（S&DT）、履行通告与透明度义务是五个重要方面。总体看，发达成员核心关注 “应对来自非市场经济的挑战”，而发展中成员则强调维护发展中国家利益和促进包容性发展。在具体的各个议题上，发达成员与发展中成员存在明显分歧，发达成员之间在一些议题上也存在分歧。如表1所示，各成员国立场的巨大分歧，是推进WTO改革面临的最大挑战[2]。

WTO改革还受到地缘政治的影响。美国政府将中国视为“最严重的战略竞争对手”，将对华竞争的地缘政治考虑纳入其WTO改革的政策文件，如“市场经济”认定标准、国有企业、产业补贴、发展中国家的新标准等议题。这令WTO改革更为复杂，影响到WTO改革的进程和前景。

综上所述，WTO改革议题过多、成员国分歧过大、地缘政治的影响等多种因素，构成WTO改革的巨大挑战，令WTO改革的前景不容乐观。尽管各方都在努力推动WTO改革，但WTO改革将是一个长期进程，难以在短期内完成其改革目标。WTO不会解体，原有的多边贸易规则仍将是全球贸易治理体系的基础，维护着经济全球化的基本方向。新规则的制定很可能先达成WTO的诸边协定，然后再逐步扩容。例如，部分成员正在就服务贸易（TISA）、电子商务、环境产品（EGA）等开展诸边协定的谈判。同时，很多成员会将更多精力转向区域经济合作组织，将其作为推进贸易投资自由化、便利化的新平台。

表1 各方在WTO改革问题上的立场分歧

资料来源：国务院发展研究中心对外经济研究部《WTO改革走向与关键议题研究》

三、国际贸易治理新平台：区域经济合作组织

区域经济合作组织是指两个及以上单独关税区就贸易投资自由化便利化达成的安排。区域经济合作组织有开放的地区主义和区域贸易安排（RTAs）两大类。开放的地区主义（如APEC）不对非成员构成歧视，非成员可以同等享受贸易自由化便利化。在区域贸易安排中，非成员不能平等享受成员之间的贸易自由化便利化待遇，因此，并不符合WTO的非歧视待遇原则，被作为非歧视待遇原则的例外。当前，世界上绝大多数区域经济合作组织是区域贸易安排，已经成为全球贸易治理体系的重要平台。FTAs率先推动国际经贸新规则，被视为多边贸易投资自由化便利化的先行者。

区域贸易安排具有如下特征：一是数量迅速增长。上世纪90年代初，全球仅有不到20个区域贸易安排；截至2021年6月30日，向WTO申报的RTAs数量已经达到350个，分布在世界各个地区，参与最多的是欧盟（EU），共参与了45个RTAs（见图5）。二是跨区域化，传统的RTAs往往是相邻近的成员构成，近年来越来越多新的RTAs是跨区域的，如韩国-中美洲、中国-瑞士、英国-新加坡等。三是大型化，一些新的RTAs成员多、人口多、经济贸易量大。比如，2020年签署的区域全面合作伙伴关系协定（RCEP）由中国、日本等15个成员国组成，2020年总人口达到了22.7亿，GDP总量达到26万亿美元，进出口总额超过10万亿美元，均占全球总量的30%左右[3]。

图5 区域贸易安排的数量与分布

资料来源：WTO

RTAs是制定贸易投资新规则的新平台。以数字贸易规则为例，2000年美国-约旦自贸协定首次纳入非约束的电子商务章节，2003年美国-新加坡自贸协定将电子商务作为独立章节，2012年的美韩自贸协定则形成了相对完整的电子商务规则体系，涵盖了电子商务的定义、数字产品关税征收及相关待遇、贸易便利化、互联网接入和数据自由流动等内容，2018年底生效的CPTPP包含了跨境数字服务贸易的相关规则，并增强了规则的约束力。2020年6月，新加坡、智利、新西兰签署《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），数字贸易规则进入专项条约规制的新阶段。除了数字贸易规则外，RTAs也是环境、国有企业、劳动标准等新贸易规则的平台。值得警惕的是，有的RTAs也同样受到地缘政治的影响。例如，美墨加协定（USMCA）包含了所谓的“毒丸条款”，试图逼迫其他国家在大国之间选边站队。

四、国际贸易治理体系中的中国

1970年代末，中国开始打开国门，实行对外开放基本国策。经过40多年不断扩大开放，中国成为经济全球化的参与者、受益者、维护者。中国从1978年全球第32位的贸易体发展成为世界上最大的货物出口国、第2位的货物进口国、服务进口国，已经成为120多个国家最大的贸易伙伴，在全球贸易体系中占有重要地位。

图6 中国在全球货物贸易、服务贸易中的占比变化

资料来源：联合国贸易和发展会议（口径：进出口总额）

中国持续深入参与全球贸易体系。1986年中国提出恢复GATT缔约方地位的申请，2001年12月11日加入世界贸易组织，成为WTO第143位成员[4]。加入世界贸易组织后，按照WTO规则，中国中央政府清理法律法规2300多件，地方政府清理19万多件，逐步建立起与多边经贸规则体系相衔接的国内经济管理体制。持续开放市场，货物领域关税总水平由15.3%降至7.4%，服务领域开放了近120个部门，均超过加入世界贸易组织时承诺水平[5]。通报1000多份国内法律法规、政策变动情况，执行世界贸易组织争端解决机制作出的所有裁决，接受世界贸易组织8次贸易政策审议，充分体现了中国对世界贸易组织规则与权威的尊重[6]。

面对世界百年大变局与世纪大疫情叠加影响的复杂形势，习近平主席在2022年世界经济论坛视频演讲时指出，经济全球化是时代潮流，坚持真正的多边主义，开放而不隔绝、融合而不脱钩，推动构建开放型世界经济。倡导以公平正义为理念引领全球治理体系变革，维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制。推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展[7]。中国秉持和平、发展、合作、共赢理念，在多边、区域和双边等多个层次上致力于推动建设开放型世界经济。

中国坚定支持多边贸易体制，积极、建设性参与世界贸易组织改革。2018年11月，中国政府发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》[8]，提出三项基本原则、五点主张。2019年5月，中国向世界贸易组织提交建议文件，就四个重点行动领域和12个具体议题提出改革思路。中国坚持维护世界贸易组织“开放”与“非歧视”的核心价值，主张循序渐进推进世界贸易组织改革，率先推动恢复上诉机构正常运行，支持世界贸易组织在国际经济治理中发挥更加积极的作用，提高发展中国家在多边贸易体制中的代表性和发言权。中国将建设性参与渔业补贴、投资便利化、电子商务、服务贸易国内规制、中小微企业、贸易与环境等议题谈判和商讨。

中国努力构建面向全球的高标准自由贸易区网络。2000年11月，中国首次倡议建立中国-东盟自由贸易区，到2021年底，中国签署了19个区域贸易安排,正在谈判的10个，研究中的8个。（见附表）中国将推动商签更多高标准自贸协定，推动区域全面经济伙伴关系协定生效和高标准实施，积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定[9]。积极参与数字经济、绿色发展、产业链供应链等新兴领域规则制定，2021年11月，中国正式提出加入DEPA的申请。

中国将继续推进高质量共建“一带一路”。2013年习近平主席提出了“一带一路”合作倡议以来，得到了上百个国际组织和相关国家的积极响应，这有力回应了所谓“债务陷阱”“新殖民主义”等不实之词。“一带一路”倡议坚持共商共建共享原则，秉持绿色、开放、廉洁理念，以基础设施互联互通、贸易投资务实合作等为重点，取得了显著成效。例如，截止2021年上半年，中欧班列覆盖范围扩展至欧洲23个国家168个城市，累计开行突破4万列。未来将更加重视高质量共建“一带一路”。高水平建设境外经贸合作区，推进第三方市场合作，促进合作共赢。建设数字“一带一路”，努力填平“数字鸿沟”。建设绿色“一带一路”，中国将不在境外建设燃煤电厂。建设健康“一带一路”，深化疫苗合作，推动在全球范围内公平合理分配，确保疫苗在发展中国家的可及性和可负担性，共同弥合“免疫鸿沟”，助力构筑全球免疫屏障[10]。

五、结语

全球贸易治理体系正处于加速变革的时期。部分大国从“自由贸易”转向强调“公平贸易”理念，一些国家出现贸易保护主义思潮与政策，各国对多边贸易体系改革立场的巨大分歧，地缘政治因素对贸易治理体系的侵蚀等共同构成全球治理体系的挑战。因此，WTO改革将是一个长期任务，应该遵循由易到难循序渐进的改革路径。

多边贸易体系过去是、未来仍将是全球贸易治理体系的基石，尽管多哈回合无果而终，但《贸易便利化协定》等新规则的达成，仍然说明多边贸易体系在规则制定方面的生命力。各国应该共同维护以世界贸易组织为代表的多边贸易体系。

诸边协定和区域贸易安排在推动制定新的国际贸易规则方面的作用将更加突显。国际贸易新规则将呈现数字化、绿色化、边境后等新趋势，推动国际贸易自由化便利化水平进一步提升。

中国是全球贸易治理体系的重要参与者、受益者和维护者，无意另起炉灶构建一套新的贸易治理体系。中国愿意与各方合作，建设性推动世界贸易组织改革，维护多边贸易体系规则。中国也将积极构建面向全球的自由贸易协定网络，推动高质量共建“一带一路”。

人类社会正面临多重挑战，发展失衡、疫情冲击、气候变化、战争威胁。世界各国只有同舟共济，携手合作，坚持公平正义，不断完善全球治理体系变革，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展，才是唯一正确的选择。

数据来源：中国自由贸易区服务网

正在谈判的自贸区（10个）：中国-海合会、中日韩、中国-斯里兰卡、中国-以色列、中国-挪威、中国-摩尔多瓦、中国-巴拿马、中国-韩国自贸协定第二阶段谈判、中国-巴勒斯坦、中国-秘鲁自贸协定升级谈判

正在研究的自贸区（8个）：中国-哥伦比亚、中国-斐济、中国-尼泊尔、中国-巴新、中国-加拿大、中国-孟加拉国、中国-蒙古国、中国-瑞士自贸协定升级联合研究

报告仅代表作者观点，不反映主办方以及政府观点。

作者简介：隆国强，国务院发展研究中心副主任。

参考文献：

[1] 隆国强. 经济全球化的新特点新趋势[N]. 人民日报,2019-02-22(009).

[2] 国务院发展研究中心对外经济研究部. 《WTO改革走向与关键议题研究》. 2020年5月.

[3] 袁波,王蕊,潘怡辰,赵晶.RCEP正式实施对中国经济的影响及对策研究[J].国际经济合作,2022(01):3-13.

[4] 隆国强. 加入世界贸易组织20年回顾与展望[N]. 人民日报,2021-12-10(009).

[5] 中华人民共和国国务院新闻办公室.《中国与世界贸易组织》白皮书. 2018年6月.

[6] 陈建安. 携手各方推动世界贸易组织改革[N]. 经济日报,2021-12-16(004).

[7] 习近平. 坚定信心 勇毅前行 共创后疫情时代美好世界[N]. 人民日报,2022-01-18(002).

[8] 中华人民共和国商务部.《中国关于世贸组织改革的立场文件》. 2018年11月23日.

[9] 国务院关于“十四五”对外贸易高质量发展规划的批复[J].中华人民共和国国务院公报,2021(34):44-45.

[10] 王文涛. 以高水平对外开放推动构建新发展格局[J]. 求是,2020年第2期.