（长安讲坛总第386期）

隆国强

论坛学术委员会成员、国务院发展研究中心副主任

各位老师和同学，晚上好！非常荣幸再次和大家在长安讲坛相见，由于疫情防控的要求，今天不能到现场，只能通过视频的方式和大家交流。

今天的主题是《全球经济治理体系改革》，这是一个非常重要的课题，关乎我国现代化进程在未来很长一段时间所面临的国际环境。我们面临百年未有之大变局和世纪大疫情的叠加冲击，在百年未有之大变局中有三个重要因素：第一个是全球经济格局的变化，特别是大国博弈，它从来都是推动全球经济规则、全球治理变化的一个重要力量。第二个是技术因素，当前我们面临以信息技术为代表的新一轮技术革命，对我们的生产方式、生活方式都会产生深刻影响，推动形成有关于数字经济、数字贸易等领域的国际规则和国际机构。第三个就是我们今天要讨论的全球经济治理体系。在百年未有之大变局中的这三个因素——大国博弈、技术因素、制度因素，它们相互交织、相互促进，但最终都会落脚到全球治理体系。

在我国未来发展的国际环境中，毫无疑问，全球治理体系的改革和完善是一个非常重要的影响因素。我们经常讲，中国的发展离不开世界。构建国际国内双循环相互促进的新发展格局，需要进一步提高对外开放水平。所以要高度关注未来全球经济治理体系改革的方向，关注如何去适应全球经贸规则的演变。同时，作为一个新兴大国，中国一直是经济全球化的参与者、受益者、贡献者，要在全球经济治理体系加速变革的过程中发挥应有的作用，贡献我们的智慧。不论是出于自身提高对外开放水平的角度，还是出于为打造人类命运共同体做出贡献的角度，我们都要高度关注全球经济治理体系的改革。

今天我想和大家交流三个方面的问题：第一，当前全球经济治理体系的基本特征；第二，全球经济治理体系加速改革的动力；第三，全球经济治理体系改革的前景。

一、当前全球经济治理体系的基本特征

我们经常在文献和媒体中看到“全球治理”，大家对这个概念似乎耳熟能详，但是真要问起这个概念从哪里来，到底是什么含义，很多人答不出来。全球治理，包括全球经济治理，都不是特别老的概念，只有几十年的历史，始于冷战结束前后。1992年，28位国际知名人士发起成立了全球治理委员会（Commission on Global Governance)，并创办了《全球治理》杂志，全球治理（Global Governance）这个词就是从那时候出现的。1995年联合国成立50周年之际，全球治理委员会发布了一篇报告——《天涯若比邻》(Our Global Neighborhood），阐明了“全球治理”的概念和价值，以及“全球治理”与全球安保、经济全球化、改革联合国和加强全世界法治的关系。

到底什么是全球治理？直到今天也没有形成一个大家普遍接受或者公认一致的定义，不同专家有不同理解。综合各家观点，可以将全球治理理解为国际社会共同应对全球性问题的管理体制、规则、方法和行动。

所谓全球经济治理体系（Global Economic Governance)是指针对国际贸易、国际投资、国际金融等跨境经济活动而形成的由价值观、国际规则和国际组织共同组成的治理系统。这是我给出的定义，强调它有三个核心组成要素：价值观（理论层面）、规则和治理平台。

价值观（理论层面）的演变

WTO有很多规则，CPTPP的25章有很多规则，国际货币基金组织和世界银行也有很多规则，这些规则背后体现的是不同的价值观。回顾过去几百年的全球经济治理，有各种不同的理论。

早期在欧洲流行的是重商主义理论，把金银等贵金属作为国家财富的主要形态，外贸顺差越大，赚取的金银越多，因此，这一理论强调多出口，少进口，顺差越大越好，在实践上则采取“奖出限入”的贸易政策。我们通过学习现代经济学就会知道，顺差多了可以利用外需，外需是三驾马车其中之一，但是外需太大会出现内外失衡。重商主义时期还没有纸币，如果顺差越来越大，赚的黄金白银就越来越多。从宏观经济的角度来看，如果一个国家出现贸易逆差，就意味着它的货币供给越来越少，也就是通货紧缩，对经济发展不利。反过来，如果一个国家持续扩大顺差，不仅仅可以利用外需，同时还增加了货币供给，有利于经济繁荣。这就不难理解当时重商主义为什么强调扩大出口。但货币供给过多，又会出现通货膨胀，导致本国商品价格上涨，失去国际竞争力。当重商主义流行时，各国都想“奖出限入”的时候，各国都会实施贸易保护主义政策，很难达成国际合作的共识。

到了英国工业革命以后，自由贸易理论逐渐占据上风。首先是亚当.斯密在《国富论》中提出绝对优势理论。为什么要进行国际贸易呢？比如A国和B国，A国农产品有优势，B国纺织品有优势，A国可以向B国出口农产品，进口B国的纺织品，相应地，B国向A国出口纺织品，进口A国的农产品，通过国际贸易让两国都把资源更多集中在自己有优势的领域，两国生产效率都提高，福利都会增加。绝对优势理论是基于两个国家各自有竞争优势，可以开展国际贸易，因此主张相互开放市场。但是亚当.斯密没有回答一个问题：假如A国在两个领域都有优势，农产品很强，纺织品也很强，两个部门都超过B国，怎么办？B国是不是应该进行保护，不与A国进行国际贸易？

李嘉图回答了这个问题，提出比较优势理论。他认为，虽然B国在两个领域都弱于A国，但是可能纺织品的差距略微小于农产品的差距，对B国来说纺织业就有相对优势。我们常说中国的劳动密集型产品具有比较优势，其实这是绝对优势，是指我们的竞争优势，并非李嘉图所说的“比较优势”。李嘉图说的是，和自己比相对较强的是比较优势，而不是和别国比，比别国强的是绝对优势。李嘉图认为，两国把生产集中在比较优势部门，然后进行国际贸易，也会提高两国福利水平，提高劳动生产效率。根据李嘉图的理论，当一个弱国在各方面都不如对方的时候，也应该通过国际贸易来促进经济发展，提高劳动生产率，提高福利水平。

亚当.斯密和李嘉图的理论结合到一起就形成了自由贸易理论，自由贸易理论主张国家开放，通过开展国际贸易来促进经济发展。回顾这200多年的历史，往往是竞争优势比较强的国家在推动自由贸易。第一次世界大战之前的全球化由英国主导，英国以自由贸易理论为基础推动世界各国开放市场，发展国际贸易，形成了第一次世界大战前的经济全球化1.0版本。1914-1918年的第一次世界大战、1929年大萧条、到第二次世界大战，终结了经济全球化1.0版本。二战结束以后，各国意识到自由贸易有利于维护世界和平，以美国为主导重建了基于自由贸易的全球经济治理体系，开启了经济全球化2.0版本，并沿续至今。

和自由贸易理论相伴而生的还有很多其他理论。比如德国的李斯特提出幼稚产业保护理论，认为后起国家一个产业刚刚诞生的时候，竞争力不如国外产业，所以要对它进行适度保护，当它发展起来以后再逐渐开放，这实质上是一个阶段性的保护理论，是后起国家应用产业政策推进工业化的理论基础。二战结束以后，阿根廷经济学家劳尔.普雷维什提出中心-外围理论(Core and Periphery Theory)，认为世界由两部分国家组成，一部分是中心国家，就是发达的、有竞争力的工业化国家；还有一部分是外围国家，就是发展中国家。在全球分工体系里，中心国家主要是技术创新，提供工业品和服务，具有国际竞争力；外围国家是原材料、资源等大宗商品的提供者，特别是拉美集中体现出这一点，它既是原材料的供给者，又是制成品的市场。科技创新会推动工业制成品的生产效率越来越高，而初级产品的生产效率提高比较慢，这就导致中心国家和外围国家的交换是不公平的，差距会越来越大。怎么办？按照中心-外围理论，外围国家要关上门，利用自己的资源和市场搞工业化。无论幼稚产业保护理论，还是中心-外围理论，导致的就是进口替代政策。

可以看到，不同的理论导致不同的政策，当各国的国际贸易政策扩散到国际层面的时候，就变成了全球治理体系中的价值观。

尽管美国在二战以后一直主张自由贸易，但是有一件事很值得关注。2004年美国著名经济学家萨缪尔森在《经济学展望》发表了一篇文章，名为《主流经济学家眼中的全球化:李嘉图——穆勒模型给出的证明》。他在文中提出，发达国家通过技术创新领先于发展中国家，但是当技术扩散使得发展中国家在很多原来发达国家具有竞争优势的领域（比如汽车、电脑、飞机等）具备了竞争力，就会导致发达国家在全球化进程中受损。萨缪尔森是美国主流经济学家，非常具有影响力，他提出的这个观点对后来美国的贸易政策产生了重要影响。特朗普在执政时期就强调公平贸易，对华开展贸易战，实施加征关税，同时在科技领域与中国脱钩。拜登政府基本沿袭了特朗普的对华经贸政策。

国际经贸规则的公平与不公

国际经贸规则是由国家之间或者一些国际组织（包括政府组织和民间组织）制订的，逐渐被大家一致接受。从形式上看，如果所有成员都接受，规则对大家是公平的。但是审核它的内容就会发现，其实是不公平的。因为具有较大影响力的国家从本国利益出发推动国际规则的制定，总体上是有利于发达国家的。

这么说有点抽象，给大家举个例子。乒乓球是英国人发明的，中国人勤学苦练，以快取胜，欧洲人则靠削球。后来重要的乒乓球国际赛事几乎没有欧洲人的身影，都是东亚特别是中国占据霸主地位。国际乒联认为，如果最后都是在中国选手之间竞争，会丧失对其他国家观众的吸引力，转播也卖不出价钱。因此国际乒联提出修改规则，把乒乓球变大一点，增加了风阻，球速就会慢下来。从国际乒联角度来说这很公平，可以提高乒乓球比赛的观赏性，吸引更多国家的观众来观看，吸引更多的人参与这项运动。但是这个规则的改变显然有利于削球选手，不利于打快球的选手。尽管规则对大家是公平的，但在规则改变的过程中，有人获益，有人受损。好在中国乒乓球运动员非常厉害，换成大球之后也能快速适应，取得好成绩，但规则本身确实削弱了中国运动员以快取胜的优势。

多边经济治理机构

从治理体系的主体角度来说，全球经济治理体系有各类机构，既有政府间国际组织，也有非政府国际组织，既有全球性多边组织，也有区域性安排。全球经济治理体系的主体数量庞大，层次复杂，叠床架屋，相互交织。最具影响力的全球性经贸治理平台是下述的国际货币基金组织、世界银行和世界贸易组织。除此之外，还有数量众多的各类国际经济治理平台，在此不再详述。

国际货币基金组织（IMF）是根据1944年7月在布雷顿森林会议签订《国际货币基金组织协定》，于1945年12月27日成立的，其职责是监察货币汇率和各国贸易情况，提供技术和资金协助，确保全球金融制度运作正常。

世界银行（World Bank)和国际货币基金组织同一天成立，1946年6月开始营业。世界银行由国际复兴开发银行、国际开发协会、国际金融公司、多边投资担保机构和国际投资争端解决中心五个成员机构组成。它成立的初衷是帮助重建，特别是欧洲的重建，在马歇尔计划中发挥了很重要的作用。欧洲战后重建取得成效以后，世界银行越来越多地转向为发展中国家提供开发性融资，现在它是一个开发性金融机构。除了向政府提供各种贷款以外，世界银行也强调它是一个知识性银行，给发展中国家提供咨询和发展战略建议。另外，国际金融公司专注于对私人企业提供优惠贷款。

在多边经济治理体系中，世界贸易组织（WTO）是国际贸易最重要的平台，其前身是关税及贸易总协定（GATT）。1947年10月30日由23个缔约方在瑞士日内瓦签订关税及贸易总协定。1947年在古巴哈瓦那召开“联合国贸易暨就业会议”，美国提议建立一个国际经济机构，叫做国际贸易组织（ITO），但是由于美国未批准《哈瓦那宪章》，这个组织一直没有成立，其职能由关贸总协定和联合国贸发会议承担，直到1995年才成立了世界贸易组织。关贸总协定在战后贸易自由化、便利化进程中发挥了不可替代的作用。组织了8个回合的谈判，大大提高了国际贸易的自由化和便利化程度，而且形成了一系列的国际经贸规则，这些规则后来都转为世界贸易组织的规则。

全球经济治理体系的基本特征

当今全球经济治理体系有几个明显的特点。第一，主流理论是自由贸易理论，尽管一直受到其他理论的挑战。1945年二战结束以后逐渐形成、不断完善的全球经济治理体系，在自由贸易理论的指导下，沿着贸易投资自由化、便利化、更加透明等方向演进。世界贸易组织最重要的价值观包括：非歧视、开放、透明、互惠、包容性等。但也要看到，自由贸易理论一直受到很多其他理论的挑战。不少发展中国家经常说，当今的世界经济秩序是不公平的（即不利于发展中国家），所以需要改革世界经济秩序，让它更加公正公平。

第二，全球经济治理体系的规则化。第一次世界大战之前一百年的全球化1.0版本，规则很弱，也很少。二战结束后的全球化2.0版本是基于规则的全球化，规则越来越完善，全球治理体系中最核心的其实就是各种各样的国际经贸规则。

第三，全球经济治理体系的多层次、多主体性。其中既有多边的国际组织，如WTO、世界银行、国际货币基金组织，也有数量急剧增加的区域性国际组织，如欧盟、区域贸易安排（RTAs），还有开放的地区主义（如APEC），以及难以计数的非政府国际组织。不过，在全球经济治理体系中影响力比较大的当然是大国，国家实力越强，对全球经济治理体系规则的制定就越有影响力，在全球治理体系的组织中也越有影响力。

第四，全球经济治理体系的弱强制性。之所以出现这种情况，是因为当今世界并没有一个世界政府。如果个别国家违背规则的时候怎么处罚？比如WTO有争端解决机制，如果A国没有遵守规则，对汽车行业进行额外补贴，让它赢得额外的竞争力，使贸易伙伴的市场受到冲击，受损的国家可以到WTO起诉。根据WTO的上诉机制，由专家和法官判定A国补贴违背WTO的规则。对于A国来说，它有两个选择：第一，接受上诉机制的裁定，取消补贴；第二，置之不理，照补不误。如果A国做出第二个选择，其实WTO也没有太多有效办法。那么WTO就会授权起诉的国家可以报复A国，比如对A国加征关税，削弱它的进口竞争力。可以看到，如果没有国际体系，两国之间发生矛盾可以任意互相报复，最终是各自保护自己的市场，全球经济治理体系就会崩溃。能够发挥约束作用的，实质上更大程度是一个国家的荣誉、名声，看你是不是一个遵守国际规则的国家。到目前为止，大部分国家对于WTO的裁定总体来看是遵守的，但确实有个别国家在个别事项上不执行。美国认为WTO的争端解决机制凌驾于其国内法之上，通过阻挠上诉机制法官的遴选，令争端解决机制瘫痪。总体看，全球经济治理体系本身的强制性并不是特别强。

第五，全球经济治理体系的动态演进性。WTO的前身是关贸总协定，从它达成至今，它一直在演进变革之中。关贸总协定组织了8轮谈判，达成很多规则，比如取消所有成员对国际贸易的数量限制，动态持续降低各成员的关税水平等。现在发达国家的关税水平只有2-3%。中国原来的关税平均水平是百分之三四十，现在只有百分之七点四。在这个过程中，经贸规则从最开始针对货物贸易，慢慢扩展到服务贸易，然后到与贸易相关的投资、知识产权等等，涵盖的领域越来越多。全球经济治理体系一直在动态演进中，现在进入了一个加速调整的新阶段。

二、全球经济治理体系改革的动力

为什么全球经济治理体系进入了加速变革时期？有五个方面的因素共同作用。第一，全球经济贸易发展格局深刻变化。格局一变，相应的规则、治理体系也会产生变化。第二，大国博弈日益加剧，特别是当今中美博弈日益加剧，地缘政治也成为全球经济治理体系变革中一个重要的考量。第三，技术变革。特别是以信息技术为代表的新一轮技术革命和产业变革，推动了数字经济、数字贸易的快速发展，一系列的新技术变革呼唤国际经贸新规则。第四，环境问题日益突出，绿色转型更加迫切。绿色经济、绿色贸易、绿色投资等相关的规则呼之欲出。第五，原有的全球治理体系难以适应国际经济贸易发展的要求，WTO的改革提上日程。

全球经济贸易发展格局深刻变化

在过去几十年里，总体来看，全球经济贸易格局呈现出东升西降，或者南升北降，发展中国家在国际贸易中的地位明显上升。比如跨境贸易，从1987年到2020年这三十多年的时间里，发展中国家在全球跨境贸易中的比重从21.9%提高到41.3%，其中货物贸易占比从21.8%提高到44%，服务贸易从22.2%提高到31.5%。相应的，发达国家在货物贸易、服务贸易的全球占比都在下降。从这张图可以看出，虽然有波动，但是发展中国家占比在持续提高。

跨境直接投资是推动国际贸易格局变化的重要力量。跨境直接投资从90年代开始大幅度增加，1991年全球FDI流入额仅1540亿美元，2021年中国一年吸收的外资就超过了这个规模。到2000年，也就是十年后，全球FDI流入额增加到13566亿美元，2016年达到创纪录的20652亿美元。从90年代到2008年之前是经济全球化高歌猛进的阶段，流入到发展中国家的跨境直接投资占比越来越高。1991年FDI流入发展中国家是393亿美元，不到四分之一。2010年以后，FDI流入发展中国家平均每年都在7000亿美元左右，和发达国家的占比越来越接近，个别年份已经超过发达国家，比如2020年，流入发展中国家的FDI远远超过流入发达国家的比重。跨境直接投资推动全球分工格局的变化，推动一些传统产业或中低端产业链环节从发达国家转移到发展中国家，从而使发展中国家在全球劳动密集型产品出口中的地位持续提升，而一些发达国家则出现了产业空洞化的现象。

以往的全球贸易治理体系更多体现了发达国家的利益，对发展中国家的利益体现不够。例如，从谈判的议题不难看出，乌拉圭回合较多体现了发达国家的利益。乌拉圭回合达成了《服务贸易总协定》（GATS），服务贸易谁强？当然是发达国家服务业更有竞争力。《服务贸易总协定》推动各国开放服务市场，发达国家受益更多。多哈回合还谈了《与贸易相关的投资措施协定》（TRIMs），谁是主要的对外投资者？对外投资的主体更多来源于发达经济体，特别是来源于发达经济体的那些大型跨国公司。投资领域更加开放，对于这些发达国家，对于源自发达国家的跨国公司来说，受益更多一些。再比如，《与贸易相关的知识产权协定》（TRIPs），要求加强对知识产权的保护，看上去对大家很公平，可是谁有更多的知识产权？毫无疑问，发达国家创新更活跃，拥有的知识产权更多。可以看到，规则表面很公平，但是体现发达经济体利益的规则更多，在发达国家有竞争力的这些领域里，贸易投资的自由化、便利化推动得更快。

发展中国家占比提升以后，希望全球经济治理体系中发展中国家的影响力应该相应提高。发展中国家认为，全球经济治理体系没有充分反映其利益诉求，怎么办？多哈回合要反映发展中国家的利益，谈判的议题，比如减少农产品补贴等，更多地体现了发展中国家的关注，所以多哈回合又被称为发展回合。从2001年开始，谈了将近二十年，多哈回合谈判无果而终，没有产生预期结果。为什么出现这种局面？有人说因为WTO遵循共同一致的谈判原则，164个成员难以达成共识。这固然是一个原因。但是，在多哈回合之前同样是共同一致谈判原则，虽然成员数量没有这么多，但也不少，为什么能够达成一致？因为过去美国、欧盟充分发挥了领导力，因为谈判议题关乎自身利益，它们有动力和积极性去发挥领导力，推动谈判达成一致结果。而多哈回合不一样，发达国家认为对它们的利益体现不够，没有积极性，不愿发挥领导者作用，这是多哈回合谈判无果而终的非常重要的原因。

对于现有国际经济治理体系，发展中国家不满意，发达国家也不满意。在过去这些年，虽然发达国家在经济全球化进程中获益最多，但并不是只获益没有成本。比如一些传统产业，特别是劳动密集产业，即所谓的低端制造业，通过直接投资转移到发展中国家，发达国家就出现了产业空洞化。美国在1989年最高峰的时候有2000万产业工人，现在只有几百万。这些产业转出去以后，产业工人去哪？能去数字经济、高科技，到好莱坞，还是去华尔街搞金融？都不可能。由于受到劳动技能的约束，这些人只能去更低端的服务业，当收银员等等，他们的收入是下降的。所以在过去几十年，发达国家收入差距扩大问题日益严重。在全球化过程中获益比较多的是大跨国公司的高管，是华尔街的金融机构，是好莱坞明星，是高科技公司。传统产业没有受益，特别是传统产业里被挤出来的那些产业工人，他们在全球化进程中是受损的。因此，在发达国家出现了一些“反全球化”的声音，发达国家的政府并没有从自身调节内部分配机制着力，化解结构转化带来的压力，它们只是认为国际经贸规则有问题，认为一些发展中国家占了便宜，对现有全球经济治理体系不满意。如果大家都不满意，那就只能改革，只是各国的动机是不一样的。

大国博弈日益加剧，地缘政治因素突显

根据2021年最新的数据，全球GDP是90万亿美元，美国占25.5%，排名第一；中国是17.7万亿美元，占19.7%，排第二；排第三的是日本，占5.5%，比上一年下降0.8个百分点；第四是德国，占4.7%；第五是英国，占3.5%；第六是印度，占3.4%；然后是法国占3.3%，韩国占2%，这是前八大经济体。

我们经常讲东升西降，升得最多的是中国，我国在1980年占全球GDP的比重只有1.7%，现在是19.7%。2021年我国GDP与美国的比值达到77%，这对美国来说是从来没有遇到过的。二战结束以后，日本、前苏联这两个重要经济体曾一度被美国视为追赶者，最高峰时其GDP占美国比值还不到60%。随着中国和美国经济实力的接近，美国开始把中国作为重要的竞争对手。2017年美国国家安全报告第一次明确提出，中国是美国的战略竞争对手，而此前因“9.11事件”美国把恐怖主义作为主要安全挑战。从那以后，美国开始从多个方面对中国进行围堵、遏制，特朗普政府发动了对华贸易战。美国对中国发展的围堵遏制是全面的，很显然它不会仅限于双边层面，而是延伸到各个层面。现在拜登政府和特朗普最大的区别是，不仅在双边层面和中国展开竞争，同时尽力联合它的盟友形成对中国的围堵遏制。在全球经济治理体系改革过程中，在国际经贸规则的调整中，美国有针对性地试图围堵中国，通过规则调整逼我就范，或者将中国边缘化。美国把地缘政治的考虑引入国际经贸经济治理体系变革之中，影响到多边、区域的双边经贸规则制定，也令全球经济治理体系改革变得更加复杂。

信息技术革命推动数字经济快速发展，呼唤国际经贸新规则

信息技术的进步呼唤着新的规则。有些规则过去已经形成，比如1996年达成的《信息技术协定》（ITA），推动签约国从1997年到2000年，用四年的时间把二百多种信息技术产品的关税降到零，有力地推动了信息技术产品的国际贸易和国际投资。中国在2003年加入《信息技术协定》，现在是全世界最大的IT产品出口国。以前汽车是最大的国际贸易产品，但是从分类角度来看，信息技术产品变成现在世界上国际贸易金额最大的一类产品，当然品种也越来越复杂。2015年又开始谈《信息技术协定》的扩围，增加201项新的产品，比如智能手机等，对这些产品实行零关税，中国是扩围协定谈判的重要参与方。

在服务贸易领域，数字技术快速进步推动跨境数字服务贸易快速发展。数字技术的应用，原来很多必须当面交易的服务现在可以跨境交易，这样就催生了快速发展的跨境数字服务贸易，专门针对数字服务贸易的一些新规则开始出现。比如税收领域，OECD提出未来国际税收的双支柱，一个支柱是各国之间有一个最低的税率，企业所得税不能低于15%，避免有的国家搞税收洼地。另一个支柱就是数字税，市场提供国都有权利分享企业数字的所得税。什么原因呢？过去几十年，各国的数字经济发展不均衡，美国竞争力很强，欧洲相对比较弱，所以欧洲大量地购买来自美国的数字服务，这样就形成巨大的逆差。一些国家不干了，说你到我这来提供服务，挣我们的钱，我什么都没有得到。传统服务贸易出口还可能要在本地投资，以商业存在方式开拓市场，现在越来越多的跨境数字服务贸易直接提供跨境服务、直接就把钱赚走了。法国、奥地利都提出对互联网广告征税，有的欧洲国家提出对其他服务征税。OECD在此基础上提出这个方案，标志着针对跨境数字贸易的国际税收规则已经提到日程。当然，最终形成什么样的国际数字税协定，还很难说。

在数字经济里数据成为越来越重要的生产要素，谁拥有数据就占有优势。要想把数据用起来，就要尽可能地把它流动起来。但数据又涉及到信息安全，涉及到消费者个人隐私保护，甚至涉及到国家信息安全，必须处理好发展和安全的关系。不同国家在数据跨境流动方面有不同想法，有不同诉求。美国是数字经济竞争力最强的国家，所以它极力主张应该尽可能地让数据跨境自由流动，减少限制。欧洲也是这个观点，但它对个人隐私保护是最严格的，限制与个人相关的数据跨境流动。我国也制定了《网络安全法》《数据安全法》等法律，对数据跨境流动明确了管理规定。俄罗斯、日本也都有不同的政策法规。在全球数字服务贸易中，数据跨境流动、本地存储的规则呼之欲出，一些区域贸易安排已经制定了初步规则，比如《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），它已经制定了一些相关规则。

环境问题日益突出，绿色转型更加迫切

在人类古代文明里，不论西方文明，还是中国的传统文明，都主张天人合一。马克思主义也主张保护环境，恩格斯在《自然辩证法》中指出：“我们不要陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都会对我们进行报复。”这都说明人和自然要和谐共生。但是，在过去二百多年的工业化进程中，大部分国家都经历过先污染后治理。一直到上世纪60年代，最早有人认识到工业化对环境的污染不可持续，1962年㺯国科普作家蕾切尔.卡森出版了一本很有名的书——《寂静的春天》，引发人们对环境问题的关注。1972年罗马俱乐部发表报告《增长的极限》，讨论资源、环境的可持续问题。1987年，世界环境与发展委员会发表了《我们共同的未来》，正式使用了“可持续发展”概念。在过去四十多年的时间里，环境保护和绿色发展、可持续发展的重要性迅速上升。早期主要是治理环境、生态修复，包括水环境、大气环境、土壤等等。近30年来，国际社会对气候变化问题重视日益加强。1992年通过了《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC），确立了发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”原则。1997年通过《京都议定书》确定了发达国家2008-2012年的量化减排指标。2016年195个国家签署的《巴黎协定》对2020年后全球应对气候变化行动作出安排。

作为发展中国家，中国在这些年大力推进环境保护，开展环保攻坚战，取得明显成绩。天更蓝了，水更绿了，但环境保护还要继续推进。2020年9月，习近平主席宣布中国在2030年之前力争碳达峰，到2060年之前实现碳中和。作为目前当期碳排放最多的经济体，做出实现“双碳”目标的承诺，将大大促进全球减碳行动。中国之所以提出这个目标，第一，地球是我们共同的家园，需要大家来保护，这体现了中国作为负责任大国的担当，是构建人类命运共同体的需要。第二，我们以大量消耗资源能源为代价的粗放型的发展方式本身是不可持续的，不符合高质量发展的要求。要落实新发展理念，实现高质量发展，我们就需要做好“双碳”工作。对我国来说，一方面要继续推进传统的环境治理，另一方面是加快推进碳减排，绿色转型发展的任务十分艰巨。

在这个背景下，过去几十年环境问题在全球经济治理体系里也变得越来越重要。发达国家一直致力推动国际贸易的环境议题，为什么？如果有了更高的环境标准，一方面可以保护环境；另一方面，提高环境标准会增加环保成本，有利于削弱发展中国家的竞争优势。同时，要满足更高的环境标准，发展中国家就要进口发达国家的技术、设备，给发达国家开拓一个新市场。如果对环境产品实行零关税，也有利于环境产品进入他国市场。WTO在2014年开始《环境产品协定》谈判，对54种产品实行零关税，现在有18个成员，中国也是成员之一，已经谈了18轮，还没有结束。针对碳减排，欧盟2021年7月提出碳边境调节机制，即对高碳产品如钢铁、水泥的进口征收相应碳边境税。欧盟提出之后，美国也出台了类似法案，引起了全球的关注。关键是要避免把碳边境措施作为保护本国市场、扭曲国际贸易的手段，同时又能够推动全球碳减排。绿色转型对国际经贸规则提出了新要求，所以绿色转型是推动全球经济治理体系变革的一个越来越重要的力量。

WTO运行不畅，改革提上日程

自1995年成立以来，WTO运行了二十多年，其三大基本功能都没有正常发挥，运行不畅，使WTO改革提上了日程。

第一，组织谈判和规则制定功能效率低下。多哈回合谈判无果而终，虽然不是一事无成，有一些小成就，比如达成了《贸易便利化协定》等，但远远没有满足世界各国对制定新规则的要求。

第二，贸易争端解决机制瘫痪。WTO有争端解决机制，所以WTO被称为“有牙齿的老虎”。但是美国觉得WTO上诉机制和它的国内法不一致，高于它的国内法，所以美国坚决反对。反对的结果是美国阻挠上诉机制的法官正常地进行遴选，到2019年末，上诉机制达不到最低3个法官才能判案的要求。由于美国从中作祟，贸易争端解决机制已经瘫痪。

第三，贸易政策审议功能约束力低。贸易政策审议的目的在于对各成员的全部贸易和作法及对多边贸易体制的影响进行定期的集体审议和评估，以促进所有成员更好地遵守WTO规则、纪律和承诺，确保各成员贸易政策的透明度。按照贸易体的大小，审议周期有区别，最大的四个贸易体每两年一审，其后的16个贸易体每四年一审，其他成员六年一审。WTO这项功能的约束力太低，没有实现应有的功能。

与此同时，一些成员国无视WTO规则，滥用国家安全例外、贸易救济等规则，出台一些与WTO规则不符的贸易与投资保护政策，挑战了多边贸易体系的权威性、有效性。比如美国特朗普政府单边发起对中国的贸易战，对中国产品加征关税，违背了WTO的非歧视原则，是对WTO规则的一个明显挑战。

三、全球经济治理体系改革的前景

全球经济治理体系改革有三个重要方面，一是多边贸易体系改革，二是区域贸易安排发展前景，三是规则演变的趋势。

多边贸易体系的改革（WTO)短期难见成效，诸边协定成为规则制定新方式

首先，各方对WTO改革分歧巨大。由于WTO三大基本功能都运行不畅，所以WTO改革就提上日程。无论发达成员还是发展中成员，都提出WTO要改革。WTO改革议题非常广泛，涉及到五个方面，包括WTO体制机制改革、传统议题“现代化”、新经济规则、发展中国家地位和特殊与差别待遇、履行通告与透明度义务。

在WTO改革中，不同国家的关注点不一样。总的来看，发达成员比较关注“应对来自非市场经济的挑战”，而发展中成员则更加强调维护发展中国家利益和促进包容性发展。在具体的各个议题上，发达成员与发展中成员存在明显分歧，发达成员之间、发展中成员之间在一些议题上也存在分歧。各成员国立场的巨大分歧，是推进WTO改革面临的最大挑战。

从WTO改革议题的五个方面，可以看出发达国家与发展中国家的分歧。第一，关于WTO体制机制改革。美国质疑上诉机构裁决效率和“司法越权”，认为协商一致原则是阻碍多边谈判的重要原因；欧盟、加拿大希望维护WTO权威和有效性，倡导灵活开放的谈判方式。而发展中国家希望维护多边贸易体制，主张坚持“协商一致” 的决策机制，强调改革议程须以开放、透明和包容方式进行讨论。

第二，关于传统议题“现代化”。发达国家认为竞争政策、反补贴和防止强制性技术转让等规则未得到很好遵守，非市场经济做法（国企特殊待遇、产业补贴等）造成市场扭曲和企业不公平竞争。而发展中国家强调尊重成员发展模式，坚持自由竞争和平等原则，在补贴纪律讨论和外资安审执行中，不能借WTO改革对不同企业设立特殊、歧视性的纪律或待遇。

第三，关于发展中国家地位和特殊与差别待遇（S&DT）。美、欧、日强烈要求以“再分类”“毕业”等方式改革WTO的身份自我认定规则，防止先进发展中国家利用规则与谈判灵活性，在不公平竞争中获益。发达国家认为，发展中国家太复杂，既有像中国这么大的发展中国家，竞争力很强，也有特别小的发展中国家，所以要对发展中国家进行再分类。有的发展中国家发展到一定程度就得“毕业”，不能再视为发展中国家，所以它要改变发展中国家自我认定的规则。到目前为止，在WTO谁是发展中国家都是自己说了算，哪个国家说我是发展中国家，我要享受发展中国家的特殊与差别待遇，那他就是发展中国家。而发展中国家反对剥夺发展中成员“条约嵌入权”和既定事实，据理力争允许依据自我评估认定发展中国家地位、坚持未来改革谈判必须保留S&DT内容。

第四，关于新经济议题。美日要求数据跨境自由流动、反对数据存储设施本地化和通过不合理程序要求企业披露数据与商业秘密；欧盟支持数据开放流动，更强调数据安全和隐私保护。而发展中国家主张挖掘互联网和电子商务潜力，更好地为发展中成员及中小企业融入全球价值链、参与新型国际贸易提供机遇。

第五，关于履行通告与透明度义务。发达国家认为缺乏全面补贴信息是现行制度中最大的执行缺陷，要求成员必须强制遵守；希望在反倾销、反补贴、保障措施及国营贸易等方面加强通告义务、加大处罚力度。中国提出不同类型成员都应履行通报义务；印度、非洲集团等成员强调发达成员发挥示范作用，应以包容方式加强透明度与通报义务、重点在自然人流动与技术转让领域。

另外，WTO改革还受到地缘政治的影响。美国政府将中国视为“最严重的战略竞争对手”，它在各个层面针对中国进行遏制，将对华竞争的地缘政治考虑纳入其WTO改革的政策文件。例如，《中国加入WTO议定书》第15条明确规定：“在中国入世15年后，将不能再要求中国企业自证其在生产、销售某产品时具备市场经济条件。”也就是说，对华反倾销“替代国”做法应于2016年12月11日终止。但是美国带头不承认中国的市场经济地位，又提出“市场经济”认定标准、国有企业、产业补贴、发展中国家的分类等议题。这些议题指向性非常强，体现了美国对华竞争的考虑。当地缘政治因素进入WTO改革以后，对WTO改革的进程、前景就会产生非常复杂的影响。

WTO改革是长期的，WTO在制定规则方面相对来说运行不畅，是不是说国际经贸规则停滞不前呢？不是。WTO成员中的志同道合者开始以诸边协定的方式进行谈判。多边协定是WTO所有成员一起谈，一起签署，而诸边协定是WTO一部分成员先达成协定，相互推进贸易投资的自由化便利化。诸边协定可以慢慢扩围，像前面讲的《信息技术协定》就是诸边协定，后来中国也加入进去。诸边协定是通向多边协定，制定新规则的一条通道。未来国际经贸新规则的制定，“先诸边、后多边”将会是一个重要特点。

中国关于WTO改革的基本立场

作为世界上最大的货物贸易国，中国坚定支持多边贸易体制，积极、建设性参与世界贸易组织改革。2018年11月，中国政府发布《中国关于世贸组织改革的立场文件》，提出三项基本原则、五点主张。2019年5月，中国向世界贸易组织提交建议文件，就4个重点行动领域和12个具体议题提出改革思路。

中国提出的三个基本原则是：第一，世贸组织改革应维护多边贸易体制的核心价值。中国认为有两点，一个是非歧视，一个是开放。“非歧视”涉及到最惠国待遇和国民待遇，核心是确保任何成员不得在进出口方面针对某一个其他成员采取歧视性的做法。“开放”涉及到对关税的约束和禁止数量限制，核心也是确保任何成员都不能随意地将进口关税提高到超过它的约束水平，不能随意对某一个成员的产品设立数量限制。

第二，世贸组织改革应保障发展中成员的发展利益。发展中成员应该享受特殊与差别待遇，包括比发达成员更小的市场开放程度，更长的开放过渡期，保留政策空间的灵活性以及接受技术援助等等。因为发展中国家和发达国家确实在发展阶段、竞争力方面有客观差距。

第三，世贸组织改革应遵循协商一致的决策机制。发展中国家也要平等地、共同地参与，改革不能由少数成员说了算，也不能搞小圈子。

五点主张是：

第一，世贸组织改革应维护多边贸易体制的主渠道地位。

第二，世贸组织改革应优先处理危及世贸组织生存的关键问题。一是尽快解决上诉机构成员的遴选问题，让贸易争端解决机制正常运转起来。二是要把违反世界贸易组织规则的单边主义和保护主义的做法关进制度的笼子里，确保世贸组织各项功能能够正常运转。

第三，世贸组织改革应解决贸易规则的公平问题并回应时代需要。

比如发达国家对农业过度补贴，导致国际农产品贸易长期严重扭曲。我们如果不去考察国际农产品市场，通常的感觉是发达国家土地贵、劳动力贵，它的农产品应该更贵，应该进口农产品。事实上恰恰相反，美国、欧洲、澳大利亚、加拿大这些国家都是农产品的重要出口国。比如欧盟在50年代搞共同农业政策，大规模补贴农业，从那以后它就变成非常重要的农产品出口国。欧盟和美国每年对农业的补贴高达数千亿美元，很多发展中国家本来就没有太多可以出口的商品，现在连农产品都出不去，很多非洲国家还要进口粮食。这就扭曲了各国的比较优势，也不利于发展中国家更好地参与到全球贸易体系。中国还提出要纠正贸易救济措施、滥用反倾销调查中的所谓替代国做法。另外，中国也建议，随着技术进步以及时代的要求，制定关于投资便利化、中小企业等的规则。

第四，世贸组织改革应保证发展中成员的特殊与差别待遇。不能简单地说一个国家总量很大就不是发展中国家，一定要客观看待发展中国家和发达国家的不同发展阶段，包括人均收入的差距、产业发展阶段的差别、竞争力的差别。中国作为最大的发展中国家，在WTO享受对发展中国家的特殊与差别待遇，不能随意剥夺。

第五，世贸组织改革应尊重成员各自的发展模式。中国主张，WTO改革应取消一些成员在投资安全审查和反垄断审查中对特定国家企业的歧视，纠正发达成员滥用出口管制措施、阻挠正常技术合作的做法。中方反对借世贸组织改革对国有企业设立特殊的、歧视性纪律，也不同意将没有事实依据的指责列为世贸组织改革议题。各国有不同的发展模式，应该得到尊重。

总的来说，中国支持世界贸易组织在国际经济治理中发挥更加积极的作用，坚持维护世界贸易组织“开放”与“非歧视”的核心价值，主张循序渐进推进世界贸易组织改革，率先恢复上诉机构正常运行，提高发展中国家在多边贸易体制中的代表性和发言权。中国将建设性参与渔业补贴、投资便利化、电子商务、服务贸易国内规制、中小微企业、贸易与环境等议题谈判和商讨。

区域合作迅猛发展，成为全球经济治理新平台

在当今全球经济治理体系中，区域合作变得越来越重要，呈现出三个特点：一是区域合作组织的数量迅猛增长。上世纪90年代初，全球仅有不到20个区域合作组织，截至2021年6月30日，向WTO申报的区域合作组织已经达到350个，分布在全球各个地区。欧盟参与45个，是最多的；英国有37个；中国（根据商务部最新数字）是19个。

二是区域合作出现跨区域化趋势。以前讲到区域合作，像欧盟、东盟都是临近国家之间开展合作，近年来，越来越多新的区域合作是远距离、跨区域的，如韩国-中美洲、中国-瑞士、英国-新加坡等。

三个是区域合作组织大型化。原来区域合作组织的成员有限，覆盖人口有限，现在一些新的区域合作组织成员多、经济贸易总量也大。比如，2020年签署的区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）由中国、日本等15个成员国组成，2020年总人口达到了22.7亿，GDP总量达到26万亿美元，进出口总额超过10万亿美元，均占全球总量的30%左右。

中国是区域合作的积极参与方，我们提出要努力构建面向全球的高标准自由贸易区网络。2000年11月，中国加入世贸组织谈判基本结束，当年朱镕基总理在中国-东盟峰会倡议研究中国和东盟建立自贸区的可行性，倡议得到东盟国家的积极响应。中国-东盟自贸区是中国构建的第一个区域贸易合作，从那以后，一发而不可收。到2021年底，中国已经与26个国家和地区签署了19个区域贸易安排，另外还有10个正在谈判，进行研究的有8个。中国将推动商签更多的高标准自由贸易协定，推动区域全面经济伙伴关系协定生效和高标准实施，积极推动加入全面与进步跨太平洋伙伴关系协定。中国积极参与数字经济、绿色发展、产业链供应链等新兴领域规则制定。2021年11月，中国正式提出加入DEPA的申请。DEPA是由智利、新西兰、新加坡倡议成立的一个数字经济伙伴关系。

我们看到，随着区域贸易合作数量越来越多，更多国家把区域贸易合作作为制定新规则的一个新平台。

以数字贸易规则为例，2000年美国-约旦自贸协定首次纳入非约束的电子商务章节；2003年美国-新加坡自贸协定将电子商务作为独立章节；2012年的美韩自贸协定则形成了相对完整的电子商务规则体系，涵盖了电子商务的定义、数字产品关税征收及相关待遇、贸易便利化、互联网接入和数据自由流动等内容；2018年底生效的CPTPP包含了跨境数字服务贸易的相关规则，并增强了规则的约束力；2020年6月，新加坡、智利、新西兰签署《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），区域数字贸易规则进入专项条约规制的新阶段。

除了数字贸易规则外，区域贸易合作在环境标准、劳工标准等很多方面都率先制定了规则。当然也需要特别警惕，有些区域合作同样受到地缘政治的影响。比如美墨加协定（USMCA）包含了所谓的“毒丸条款”，根据该条款，三个成员中的任何一个，如果要和非市场经济体商谈自贸协定，必须得到另外两家的同意，如果另外两家不同意你就不能谈，或者退出美墨加协定才能谈。什么意思呢？非市场经济指的是什么？对美国人来说，就是暗指中国。“毒丸条款”实际上试图逼迫其他国家在大国之间选边站队，你跟美国搞了自贸区，就不能和中国搞自贸区。在美墨加协定签署之前，中国-加拿大自贸协定已经完成了可行性研究，很快要启动谈判，但是因为“毒丸条款”而搁置。

区域合作安排是WTO非歧视原则的例外。毫无疑问，无论诸边协定还是区域合作协定，都对非成员有歧视，这就违背了WTO非歧视原则，在很长一段时间大家都在讨论，区域贸易安排到底是多边贸易体系的“绊脚石”还是“垫脚石”？对此一直有争论。现在主流看法认为，“先区域，后多边”，把区域合作作为通向多边经贸体系的垫脚石来看待，把区域贸易安排当作非歧视原则的一个例外。

国际贸易新规则将呈现数字化、绿色化、后边境化等新趋势

国际经贸新规则将呈现三个新趋势。

第一，数字化。21世纪全球有两大趋势性的变革，一个是数字化转型，这是信息技术进步带来的，信息技术尚处于初期阶段，已经深刻地改变了我们的生产、生活方式，未来数字技术进步空间还十分巨大，将更加深刻地改变人类的生产生活方式，例如工业4.0已经初露端倪，汽车将迈向智能化、网联化、自动化、共享化。在服务领域，数字技术进步已经推动国际贸易发生了很大变化，新的经贸规则呼之欲出。所以说，数字化是技术进步带来的人类经济社会转型的趋势，同时也是未来国际经贸规则演变的趋势。

第二，绿色化。绿色转型愈演愈烈，将有力地促进绿色技术、绿色产品和绿色服务，在国际经济治理体系中，新的绿色贸易、绿色投资规则呼之欲出。

第三，后边境化（Beyond Border)。原来国际经贸治理规则是管控贸易和投资的边境环节，比如关税、进口配额、投资准入等，这些规则都是边境措施。环境标准、劳工标准、国有企业竞争中性、产业补贴、产业政策等等，这些政策并不是专门针对外国产品、服务或者投资，是针对国内的企业，但是这些政策会影响到跨境贸易、跨境投资等。未来的国际经贸规则不再限于在边境，越来越多向边境后政策法规领域扩展，如有的区域合作组织已经制定了劳工标准（比如工人集体谈判工资）、国有企业竞争中性规则等。所以，国际经贸规则从边境措施向后边境措施不断扩展，将是未来全球经济治理体系变革的一个新趋势。

总体来看，当今世界正处于百年未有大变局，全球经济治理体系在加速变革。中国的发展离不开世界，改革开放是决定当代中国命运的关键一招。中国是全球化的参与者、受益者、贡献者，要继续坚定不移地扩大开放，深化改革。中国也要积极参与全球经济治理体系改革，为全球经济治理体系的完善贡献智慧。

谢谢大家！