利用小额贷款机制解决三农的核心问题

亚洲开发银行驻中国代表处 首席经济学家 汤敏

    （50人论坛·北京） 中国农民的收入增长放缓的问题已经成为政府以及全社会最为关注的热点问题。解决农民的收入问题，不应胡子眉毛一把抓，要有重点，有轻重缓急。我们认为，当前首先要解决的是将近一亿八千万人，占农村人口20%左右的低收入农户的问题。我们建议把国际上盛行的，在国内已经广泛地试验成功的小额贷款的工作对象从贫困户推广到低收入农户。据我们估计，如果措施得当，在国家投入不大的情况下，可以使低收入农户人均纯收入每年增加10%以上。
　　
    一、解决农民收入工作对象的重中之重应该是低收入农户
    农民的收入的问题，首要要解决的是占农村人口的20%左右的低收入农户的问题。他们中的相当一部分是近十来年脱贫了的农户，还处于温饱的边缘，随时可能返贫。可是他们中的绝大多数已不属于国家或地方政府的扶贫对象。他们又得不到农村金融机构的扶助，生产难以扩大。特别值得注意的是，在过去几年中他们的收入不但没有增加，收入水平反而有所下降。以2000年为例，全国农民的平均收入增加了２.１％，其中收入最高的20%的农户的收入增加了6%，而低收入农户的收入却下降了6%。因此，解决低收入农户的增收问题是当前农业，农村，农民工作的急中之急，重中之重。这个问题解决好了，对缩小农村的收入差距，实现社会的稳定与公平，都有着极其重大的意义。
　　
    二、小额贷款的模式在中国的成功与误区
    由孟加拉乡村银行在七十年代发明的小额贷款模式现正在全世界推广。这一模式通过五至十家农户为一组的相互联保的方式发放小笔贷款。小组成员互助互促，一个组员不还款，整个小组都失去再贷款的资格。每户贷款额度一般在100-500美元之间，并在一年中分多次还清。目前全世界有上千万人在接受小额贷款。资金投入达数亿美元。由世界银行及亚洲开发银行等组织建立的“国际小额贷款协作集团”计划到２００５年运用小额贷款的模式在全球 解 决一亿贫困户的问题。
　　在中国，260多个小额贷款的试点工作已经在全国范围内展 开。如 同 在 许 多 其 他 的 国 家 一 样， 这 些 试 点 都 比 较 成 功。 特 别 是 在 扶 贫 到 户， 高 还 款 率， 高 投 资 回 报 率 以 及妇女参与等方面的效果比较明显。贷款回收率均达90％以上，大部分的试点高达98% 以上。参与小额贷款的农户收 入都有明显地改善。
　　然而，我们认为，当前有两个误区使我国的小额贷款并没有象在许多国家中一样能迅速地成为大规模的运动。
　　首先，把小额贷款仅当成一项扶贫措施，把贷款对象仅限于贫困户, 这样就大大限制 了小额贷款在中国的发展潜力。与国际标准相比较，我国的贫困线订得较低，贫困人口中 占农村人口的比例目前仅为３％左右。贫困户一般集中在那些生产与生活条件极差的山区，或是几乎丧失了生产能力的人群。其他国家的经验是，小额贷款较适合于市场比较接近，人口比较密集的地区和有一定生产能力的农户。国际经验证明，小额贷款的效果对于占农村人口5％以下的最贫困户来说并不十分理想。
　　再者，目前中国的小额贷款试点项目的绝大部分是由国际多边与双边组织或是由地方政府，群众团体出资进行的，而没有象许多其他国家一样，一开始就与金融部门结合起来，或是成立一个独立的银行或金融机构来进行。由于国际机构与地方政府的经费来源有限，中国绝大部分试点都没有得到大规模推广。国际经验证明，没有金融部门参与的小额贷款是既不易持久，也很难推广到较大范围内的。
　　
    三、小额贷款是解决中国低收入农户问题的最佳选择
    我们认为，在目前的情况下，小额贷款机制不失为既能增加低收入农户的收入，又不需国家太多投入的最佳选择机制。 小额贷款模式有如下的几大优势。
　　首先，小额贷款对提高农民收入的效果显著。从试点情况来看，小额贷款的除去利率成本的回报率为50-80％以上。以平均一户借贷2000元和较保守的20–40% 的回报率计 算, 每户参与者可以增加净收入400-800元。如农户平均4口人，则年人均纯收入可增加 100至200元。据统计，我国占20％农村人口的低收入的农民年人均纯收入为8５0元左右。这也就是说从平均来看，可以提高低收入农民年纯收入10-20%以上。而且当借款者的信用建立起来后，生产上了轨道，小额贷款的金额还可以不断地增加。国际经验证明，小额贷款的额度一般每年递增30–50%左右。这也就意味着低收入农民的纯收入还可以逐年增长。 这是包括费改税等一次性措施所不具备的特点。
　　第二，小额贷款的机制特别适用于低收入的农户的需要。首先，小额贷款不需要抵押与担保，这对于往往拿不出抵押品的低收入的农民来说至关重要。再者，小额贷款还给借贷者提供各种各样的培训以提高他们的生产技能，内容包括家庭理财，养殖技术，科学种田，小本经营等等。同样重要的是，小额贷款主要用于支持农户的非粮食生产的家庭副业，包括养殖业，小手工业，小加工业与小商业项目。投资项目的选择完全由农户根据自身的特点和市场的需求来决定。这样一方面能充分利用农民的剩余劳动时间，也可以减少粮食种植受气候与市场价格的影响或是大规模推广某单一产品式的生产项目造成的市场风险。小额贷款中的这些特别适用于低收入农户的需要特点往往是一般的农业贷款所不具备的。
　　第三，小额贷款的坏帐率很低，不会给参与的金融机构带来风险。 国际经验与我 国众多的试点经验都证明，小额贷款所采用的联保的方式，即通过邻里的压力往往比财产抵押的效果还要好。因贷款的额度小，又分期偿还，每期还款的压力不大，坏账率极低。
　　为保证小额贷款项目的可持续性。它的贷款利率一般应略高于银行利率。这是因为小额贷款模式提供了很多银行不能提供的服务如技能培训，上门送款收款，无需抵押等等。这些服务方便了借款者，但也增加了操作成本。只有把利率和服务费用提高一些，小额贷款项目才能自负盈亏，才有扩张性与可持续性。另外，略高于银行的利率往往能有效地阻止农村中有权有势的人占用贷款。全世界的经验都反复地证明了这一条规律，凡是有补贴的扶贫款，一般都到不了真正的贫困户手里。最后，据统计，农村中仅有50％的农户能得到农业银行或农村信用社的贷款支持。对于低收入的农民来说，银行的利率对他们是可望不可及的。乡村中的高利贷往往是他们借款的唯一渠道。相对高利贷来说，小额贷款的利率还是较低的。
　　最后，在中国，由农村信用社组织开展的小额贷款有其特有的优势 由人民银 行合作金融监管司加拿大帝雅鼎银行在河北省滦平县的合作试点项目证明，由农村信用社 组织开展的小额贷款有其特有的优势。 第一，我 国的信用社系统有着可能是世界 是最 密集的农村金融网络。增加小额贷款无非只是在信用社的众多的业务中增加一项业务而已，并不要增加多少硬件设备及工作人员，因此, 与其它小额贷款模式比较起来，信用社的小额 贷款的操作成本比较低。第二，信用社有庞大的储蓄网，可以自筹贷款资金。必要时也可 以由中央银行提供再贷款。而其它的小额贷款模式则不得不依靠政府或国外 的资金 投 入。第三，相对其它的小额贷款的机构来说，信用社为国家金融系统的一部分，受到人民 银 行的严密监控。有法可遵，有章可循。金融风险相对较小。最后，它的可扩大性 还表 现 为信用社有着遍布全国的系统。把方案设计好以后，只要进行短期的培训与指导，小额贷 款可以通过信用社迅速地向省一级甚至全国铺开，而不必像其它小额贷款模式一样必须重 新建立一套系统。我国农村信用社系统目前正在面临困境。它根本出路是要通过扩大贷款服务规模来增加劳动生产率与利润率。而小额贷款的开展可以使农村信用社的服务范围扩大 到有着巨大市场的低收入农户里。国际经验与国内试点都证明，小额贷款本身就是一项有利可图的业务。
　　
    四、 建议
    我们建议，以农村信用社系统为主体，包括其他群众组织的参与，把小额贷款的主要工作对象从贫困户推广到包括贫困户在内的低收入农户上。
　　(1)有关部门迅速组织一个或数个专家班子，总结我国开展小额贷款经验，设计一套或数套扩大小额贷款规模来解决低收入农户的收入问题，把小额贷款的服务对象从贫困户转到包括贫困人口的低收入农户上去。
　　(2)把推广小额贷款当成农村信用社的服务范围之一，设计适当的利率与收费机制并制定必要的法律法规与监管体制。试点工作可以先从经营情况较好的信用社开始做起，从改制基本完成的信用社做起，还渐地推广到更广大的地区。
　　(3)政府可以利用中央银行再贷款或以其他形式对资金欠缺的地区的信用社给与一定的资金支持。在可能的情况下，政府还可以通过政策支持与调拨一定资金来组织对小额贷款的大规模的培训与不断地总结与交流经验。政府还可以考虑拨出一定的资金来为小额贷款的坏帐准备金，减轻农村信用社系统的风险，增加他们参与小额贷款的积极性。
(4)充分利用与动员国际多边与双边组织的技术援助赠款用在项目设计，培训，监督检查，以及引进国际经验上。