制度企业家麦高文

周其仁

　　
　　（50人论坛·北京）摘要：麦高文是一位典型的制度企业家。他率领美国MCI公司打破了AT&T的垄断，促成了"AT&T分拆案"，不但成就了一个辉煌的企业，而且开创了美国电信业的新纪元。他的名言是："改变管制规则有横财可发"。这是制度企业家的首要特质：对改变游戏规则包含的潜在盈利机会高度敏感。麦高文这样的制度企业家在制度变迁中的重要意义，不但在于增强了那些可能提高资源配置效率的制度改革被实现的机会，而且在于能够形成新的受益主体，从而能够有力地支持新制度的运行。制度企业家的另一个必要特质是"完成实际制度创新的能力"。在IT行业，技术创新层出不穷，而技术创新不但需要与组织和管理创新相配合，而且特别需要与制度创新相结合，才能成就一个个大市场。把市场游戏规则或制度变化看成仅仅是政治家和政府的事情，不但与中国以往改革开放的实际经验不符，而且将错过许多未来的大机会。所以，我的基本判断是制度企业家精神将在中国大有用武之地。我的基本判断是制度企业家精神将在中国大有用武之地，这是我在这里介绍制度企业家麦高文的故事的原因。
　　---- 麦高文是一位典型的制度企业家。他率领美国MCI公司打破了AT&T的垄断，促成了"AT&T分拆案"，不但成就了一个辉煌的企业，而且开创了美国电信业的新纪元。他的名言是："改变管制规则有横财可发"。这是制度企业家的首要特质：对改变游戏规则包含的潜在盈利机会高度敏感。
　　---- 麦高文（Bill McGowan）是美国MCI（Micro Communication Inc.）公司1968-1991年间的总裁。MCI公司的业务是利用微波技术提供通讯服务。微波通讯今天听来已经不那么新鲜了，可是在MCI最早提出该商业计划的1963年，世界上不但还没有商业化的微波通讯，并且全美国的电信业由美国AT&T公司(当时叫贝尔系统)一家垄断，没有联邦通讯委员会(FCC)的批准，任何人从事通讯业务都是违法的。
　　---- 最早提出微波通讯计划的是MCI的创始人高肯（John GoeKen），他的计划仅仅是建立从圣路易斯到芝加哥之间的微波通讯网络，提供两地之间的长途电话服务。销售员出身的高肯一面把申请书报给FCC审查，一面筹措资本。高肯有幸找到了40岁的麦高文。麦高文创办的小型投资创业公司，专门帮助受困的中小企业。
　　---- 麦高文听了高肯讲的事情，眼睛就亮了。他认定MCI要建立的电信网络应该是全国性的，将连接全部主要商业中心，为全国的公司客户提供低成本的长途通信服务。商谈的最后结果，是麦高文全面接管MCI，其时为1968年。此后，麦高文集中全力做两件事情：游说FCC批准经营执照和为MCI募集投资。
　　---- 麦高文把自己的家安在华盛顿特区的乔治城，而MCI公司的总部干脆就设在首都的市中心。像麦高文这样的性情中人，为什么会属意华盛顿特区这个官僚和政客之乡？麦高文的回答是，如果不能改变管制状况，那么其他一切努力都是徒劳。而要改变管制状况，就必须和政府合作，不能让个人的政治偏见左右商业判断。在首都安营扎寨，有助于了解立法、行政与司法系统与被管制的电信业的复杂关系。其实，早在1959年，FCC就批准了大公司利用微波技术建立公司内部通信网络。麦高文找到了自己的支点：中小公司为什么不可以享受更便宜的通信服务？MCI就是为中小公司提供微波通信服务的公司。
　　---- 在麦高文领导下，MCI申请执照的努力到点到位。FCC经过多次听证会，进行各种专业研究，听够了MCI的正面意见和贝尔系统的反对意见，终于在1969年8月核准了MCI经营微波通信的执照。一位FCC委员说："MCI将在本委员会和贝尔协力煮出来的淡而无味的保护粥里，加上一点竞争的盐和胡椒"。后来的历史表明，MCI可远远不止是一点调料而已。
　　---- 麦高文的另一项重任是筹款。他用来说服投资人的主要理由非常简单，那就是"改变管制规则有横财可发"。作为一家既无产品也无顾客的草创公司，要筹集建立全国性微波电信网络的资本并不容易。然而，麦高文还是成功地募集到了必要的资金。
　　---- 接下来，麦高文面临更加严重的挑战。主要的问题是，MCI只拥有城市之间的长途线路，市内电话全部控制在贝尔系统手中。MCI的客户必须先进入市内电话系统拨号，才能进入MCI的微波网络，而最终还要透过贝尔的市话系统才能接达通话的对方。老贝尔可不是闹着玩的，哪能容得区区MCI利用它的市话网络来抢它的长途生意！FCC虽然批准MCI经营长途，但当时的管制规则并没有要求老贝尔必须"开放"市话供竞争对手利用。要是这道门槛迈不过去，MCI就成了微波网络建设公司，而不是电信营运商了。
　　---- 麦高文重金聘请的律师和工程师合作，找到了一个办法。1973年，MCI推出"执行网(Execunet)"的服务，用户在任何市话系统上加拨一个代号，再拨一串授权号、区号和对方市话号码，通话就可以跨贝尔和MCI两个线路系统完成。这就是后来通行世界的电信"互联互通"的起源。由于执行网利用了一段成本低廉的MCI微波线路，因此收费比全程利用贝尔线路的便宜，这首次对贝尔构成竞争压力。贝尔立刻反击，宣布不准执行网的客户利用其线路。麦高文的回应之道，是正式向法院控告贝尔系统，理由是贝尔拒绝MCI使用其线路转接的行为，违背了联邦反垄断法。由于麦高文锲而不舍，1978年美国上诉法院判决AT&T必须让执行网联线。上诉法院的判决，确定了MCI从事长途电话竞争的合法性，并最终迫使AT&T允许MCI租用其市话线路。
　　---- 麦高文对AT&T长达数年的官司，让美国政府看清了电信行业里反垄断问题的要点和机会，最终导致福特政府正式对AT&T提出反垄断诉讼。这就是美国电信史上著名的"AT&T分拆案"，通过立法手段将AT&T"横切"加"竖切"，使之无法再利用自己的市话垄断地位来遏制技术上已经成熟的长途电信竞争对手。美国得以在世界上率先形成长途电信市场的数网竞争。
　　---- 麦高文成为这场举世瞩目的诉讼案中的明星证人。MCI当然首先分享了胜利成果：赢利大增、股价暴涨。不过，MCI争来的可不是一场零和博弈的胜利：美国400亿美元的长途电信市场，在竞争机制的刺激下，每年以10%的速度增长。1996年，麦高文荣登《福布斯》杂志评选的美国有史以来"最伟大的20位商界英雄"排行榜。
　　麦高文令我深感兴趣的原因，是他的故事十分有助于我们理解"制度企业家"的概念。我们可能比较熟悉熊比特关于企业家具备"创新特质"以及奈特关于企业家"对潜在的市场盈利更为敏感"的论述，这当然是理解企业家概念的基础。但是，在企业和企业家从事商务活动的真实世界，除了自然资源、技术、商业组织和产品，还存在着制度，也就是人们从事商业活动的游戏规则。影响企业和企业家成功的因素，除了资源、技术和市场机会，还有那些"看不见的"、但对商场搏击的结果有重大影响的制度因素。如果进一步追问，制度究竟是怎样发生变化的，那么我们可以发现，人们常常夸大了政府和正规法律的作用。当然，制度变化、特别是新的制度要普遍起作用离不开政府和正规法律。
　　---- 但是，既得利益集团和习惯势力常常会缠住政府和正规法律的手脚，使之难以对技术和市场的潜在机会及其需要的规则改变作出非常敏感的反应。经济增长常常因此被"卡住"。这种时候，民间的"市场中人"也许就有了"英雄造时势"的难得机遇：他们率先行动挑战旧有规则，并为新规则的诞生提供建设性的贡献。这是一些特殊的企业家，不同于一般企业家对产品、技术和商业组织创新过程中的盈利机会的敏感，他们对制度创新过程中的盈利机会敏感并带头提出游戏规则的创新。把这些特殊企业家称为"制度企业家"，是因为他们创新了"制度"这样比较抽象的"产品"。经验表明，一个比较容忍制度企业家、保护制度企业家并习惯于将制度企业家的个别创新努力一般化的社会，能够更多地享受制度创新驱动的经济增长。
　　---- 麦高文是一个典型的制度企业家。你看他对建立当时尚不合法的微波通信计划的最概括性的判断，就是"改变管制规则有横财可发"。这是我们讲的制度企业家的首要特质：对改变游戏规则包含的潜在盈利机会高度敏感。要注意，麦高文判断的重点不是"需要"或"应该"改变管制规则，而是"改变管制规则有超额利润可赚"。这是企业家的判断，而不是政治家、学者或大众媒体的判断。改变现存游戏规则的理由可能有无数合理性的说明和论证，但是一般说来，并不是所有对现存游戏规则的改变，都注定带来新的市场机会。我认为麦高文这样的制度企业家在制度变迁中的重要意义，不但在于增强了那些可能提高资源配置效率的制度改革被实现的机会，而且在于能够形成新的受益主体，从而能够有力地支持新制度的运行。
　　---- 制度企业家的另一个必要特质是"完成实际制度创新的能力"。回想麦高文为MCI艰难融资的时候，他必须逐步让投资人"看到"可以获取回报的机会。我们知道(当年的投资人想必也知道)，微波长途通信的成本对于传统固线电信具有竞争优势。但是，在AT&T控制几乎全部市话网络的条件下，客户如何才能实际利用MCI建立在城市之间的微波网络呢？回答不了这个要害问题，投资人怎么会出钱？麦高文的回答是"执行网"。
　　---- 麦高文拿出的新"解"，当然是技术创新，因为在此之前并没有"执行网"这样的技术和服务。但是，"执行网"能实现也要依赖市场规则的创新。老的规则是，独家电信服务商建立网络，客户利用独家网络完成通话并为此付费。"执行网"所依赖的新规则是，可由数家彼此竞争的电信商建立不同的长途电信网络，客户既可以利用AT&T这样拥有市话和长话的网络完成通话并付费，也可以利用AT&T的市话"接通"其竞争对手的长话网络并为此付费。MCI的律师反复向法院申诉的理由非常简单明了：客户利用AT&T市话网直接完成通话并付费，与他们利用市话网驳接到MCI的微波网并付费是同样的消费行为，丝毫没有侵犯AT&T的合法权益；而AT&T拒绝"执行网"计划等于剥夺客户选择的权利，实质是利用其市话的垄断地位维护在微波通信技术出现之后已经不再具有自然垄断性质的长话市场的垄断地位，因此违反联邦反垄断法。麦高文的"执行网"抓住了美国电信业打破垄断的战略性"细节"，它向美国法院和公众表明：新技术不但可以结束长话市场的独家垄断，而且可以和依然被独家垄断的市话网络互联互通。唯一需要的，是美国法律必须禁止传统的垄断电信商利用市话垄断地位阻挡长话市场竞争格局的形成。研读MCI诉AT&T的那些法律文献，我的结论是，"执行网"的创新奠定了MCI胜诉的基础，奠定了美国政府分拆AT&T、开放长话竞争制度的基础，也奠定了MCI实际赚取"改变管制规则的横财"的基础。
　　---- 对制度变迁潜在盈利机会的敏感和完成实际制度创新的能力，是制度企业家的两项最重要特质。麦高文的故事表明，具备了这两项特质的制度企业家可以对经济增长产生何等了得的"外溢性影响"。它不止使一个名不见经传的小公司成长为一个国际性的电信大公司，甚至不只是改变了美国电信市场的全貌，而且影响了全世界，影响了今日中国的电信改革。
　　---- 不过，从另一角度讲，制度企业家造时势的成功离不开诸多条件的配合。美国是世界上几乎唯一实行电信私营、而由政府扮演管制垄断角色的国家。因此，政府与垄断电信商的关系，不像实行电信国营的国家那样直接，留给民间制度企业家的空间就比较大；美国的法治传统、特别是反垄断的传统，使得美国公众由衷欣赏那些敢于向处于垄断地位的大公司挑战的商界英雄；而美国的"案例法"，即每一个判例都可以被援引为法律根据的执法程序，将麦高文诉讼AT&T一案的个别意义"放大"成了影响到整个美国以至世界电信市场的一般性游戏规则；当然，我们还必须提到，向一切可能的方向搜寻潜在盈利机会的发达的资本市场，提供给了麦高文一个得以把MCI做大的"场"。要是离开了上面这些背景条件，麦高文再能干恐怕也成不了英雄。
　　---- 但是我还是找到了足够的理由向中国的IT经理人介绍制度企业家麦高文的故事。中国显然是世界上"经济活动的基本规则在不到一代人的时间内发生根本性改变"的国家之一，制度变化是解释中国既有经济增长的基本因素，20多年的改革开放也成就了不少中国本土的制度企业家。在IT行业，技术创新层出不穷，而技术创新不但需要与组织和管理创新相配合，而且特别需要与制度创新相结合，才能成就一个个大市场。把市场游戏规则或制度变化看成仅仅是政治家和政府的事情，不但与中国以往改革开放的实际经验不符，而且将错过许多未来的大机会。所以，我的基本判断是制度企业家精神将在中国大有用武之地。