原创 董志勇 李大铭等 行政管理改革 2022-07-05 08:11 发表于北京

当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，随着新一代数字技术的快速发展，数字化转型成为我国现代化进程中的重要驱动力，乡村发展也步入网络化、信息化和数字化的关键时期。回顾过去，数字乡村与农业农村信息化一脉相承，是实现农业农村现代化的关键布局；展望未来，数字乡村既是乡村振兴的战略方向，也是建设数字中国的重要内容。

根据数字乡村建设政策的演进特征，数字乡村建设可分为基础培育阶段和加速推进阶段。在基础培育阶段，我国较早开启了农业农村信息化的探索之路，重在实现农业生产、农村电商等产业领域的突破，为系统建设数字乡村奠定了基础；在加速推进阶段，党和国家更加重视数字乡村建设顶层设计，加速推进数字乡村建设，以全面实现农业强、农村美、农民富。

（一）1987—2012年：基础培育阶段

我国农村在信息化建设上起点低、底子薄，与发达国家相比差距较大，实现农业农村现代化任重道远。在基础培育阶段，农村地区的信息基础设施建设有了长足进步，信息技术在农业生产领域实现突破，在生活服务领域也实现了应用深化。

1987年原农业部成立信息中心，计算机技术在农业领域正式进行试点和推广。1993年原农业部成立农村经济信息体系领导小组，强调信息体系建设和信息服务工作。1994年国家经济信息化联席会议第三次会议提出“金农”工程，农业信息基础设施建设铺开规模，国家级农业数据库开始完善。1999年科学技术部发布《关于农业信息化科技工作的若干意见》和《国家863计划智能化农业信息技术应用示范工程实施办法》，提出建立一批农业信息化示范区，并发挥辐射和样板作用。2005年中央“一号文件”《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》提出要“加强农业信息化建设”，改善农业发展环境，提高农业综合生产能力，标志着信息化在农业农村领域的应用上升至顶层设计。2006年中央“一号文件”《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》再次强调“要积极推进农业信息化建设”，强调充分利用和整合涉农信息资源，夯实社会主义新农村建设的经济基础。2007年中央“一号文件”《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》再次强调要“加快农业信息化建设”，并提出要“启动农村信息化示范工程”，强调信息化在现代农业中的应用。此后连续数年中央“一号文件”都强调农业农村信息化建设。

（二）2012年至今：加速推进阶段

随着5G、物联网、大数据、云计算和人工智能等新一代数字技术迅速发展，数字技术与农业农村深度融合已经成为时代趋势。在实施乡村振兴战略和建设数字中国的大背景下，数字乡村建设应运而生，助力农业农村信息化系统推进。2016年原农业部发布《“十三五”全国农业农村信息化发展规划》,对农业农村信息化建设成就进行了系统总结，认为农业农村信息化在生产、经营、管理、服务和基础支撑能力等方面都得到全面提升，为数字乡村建设打下了坚实基础。

2017年，在党的十九大报告中明确提出要“实施乡村振兴战略”和建设“数字中国”，数字经济赋能乡村发展迎来了关键期，数字乡村建设呼之欲出。尽管早在2007年，云南省人民政府办公厅就已发布《关于实施“数字乡村”工程建设的意见》，在省级层面较早开展数字乡村建设探索，但建设重点仍是农业生产，也未上升到国家战略。2018年中央“一号文件”《关于实施乡村振兴战略的意见》正式提出要“实施数字乡村战略”，强调要提升农村民生保障水平，弥合数字鸿沟。同年，中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》也指出，要“实施数字乡村战略”，强调现代信息技术与农村生产生活的全面深度融合。2019年中央“一号文件”《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》明确提出要实施数字乡村战略，强调物联网、大数据和电子商务，依托“互联网+”深入推进互联网在农业和公共服务上的应用。2019年《数字乡村发展战略纲要》正式发布，明确数字乡村建设的重点任务以及战略目标，为数字乡村建设指明了方向。2020年中央“一号文件”《关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》强调现代农业设施建设，要“依托现有资源建设农业农村大数据中心”，加快现代信息技术在农业领域的应用，并开展国家数字乡村试点。同年，农业农村部和中央网络安全和信息化委员会办公室发布《数字农业农村发展规划（2019—2025年）》，要求大力推进数字技术在农业农村领域的应用。2021年中央“一号文件”《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》强调“实施数字乡村建设发展工程”，加强乡村公共服务、社会治理等数字化智能化建设。同年，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》发布，强调要“加快推进数字乡村建设”。随后，《“十四五”国家信息化规划》发布，将数字乡村发展列为十大优先行动之一，明确数字乡村建设的优先地位。2022年中央“一号文件”《关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确强调要“大力推进数字乡村建设”，加强农民数字素养与技能培训，并加快推动数字乡村标准化建设，研究制定发展评价指标体系，持续开展数字乡村试点。2022年国家多部门联合印发《数字乡村发展行动计划（2022—2025年）》，进一步明确“十四五”时期数字乡村发展目标、重点任务和保障措施，对数字乡村工作进行全面部署。李克强总理也在十三届全国人大五次会议上作《政府工作报告》时指出，要发展数字乡村，数字乡村建设进一步提速。

数字乡村建设有利于农业产业智慧化、基层治理精准化、城乡服务均等化和乡村文化自信化，在经济、政治、社会和文化上具有重要的现实价值，赋能乡村振兴。

（一）数字乡村建设有利于农业产业智慧化

在传统农业产业模式中，农产品生产和流通效率相对低下，较大程度上制约着农业农村现代化进程。而数字乡村建设促进数字资源与传统农业要素的融合渗透，推动数字技术对传统农业产业链改造升级，进而实现农业产业智慧化。在供给侧，一方面数字乡村利用卫星、无人机和传感器等设备，结合物联网和人工智能等数字技术，构建“空天地”一体化的数据采集体系，准确获取土壤养分、光照强度、空气湿度温度等关键农业生产信息，完善农业基础数据库；另一方面数字乡村也基于对生产状况的实时监测，通过智能决策和自动控制系统，实现智能施肥、精准灌溉和自动投喂等精细化作业。在需求侧，一方面数字乡村利用电子商务大数据，在农业生产中强化消费者偏好导向，优化供需匹配，鼓励品类创新，避免农产品过剩带来的“增产不增收”问题；另一方面，数字乡村也强调积极发展乡村新业态，通过直播和短视频等多种传播形式，积极开展营销活动，拓展农业农村多元价值，有助于乡村文旅产业发展繁荣。

（二）数字乡村建设有利于基层治理精准化

乡村基层治理具有治理主体多元化、治理模式多样化、治理能力差异化的特点，因而乡村基层事务繁琐，治理压力较大。而乡村基层数字治理通过应用物联网和大数据等数字技术手段，建立起从数据采集到数据应用的数字辅助决策路径，助力乡村基层政府提高精准治理效能。在资产监督上，政府可以建立农村集体资产信息化管理平台，精准监督集体资产状况，方便集体成员参与对集体资产的运行管理，防止内部少数人控制和外部资本侵占集体资产，保障集体成员利益。在沟通渠道上，数字技术打造互联网政务服务平台，让行政事务能够线上办，支持农民线上提交材料，减少农民“跑腿时间”，也降低基层政府工作人员逐家搜集信息和材料的压力。此外，农民可以第一时间通过互联网向基层政府反映一些问题，及时参与基层治理，提高农民参政积极性。政府也可以利用平台向农民发布信息，提高双方政务沟通效率。

（三）数字乡村建设有利于城乡服务均等化

数字乡村建设有助于打破优质服务的空间限制，让农民足不出户也能享受到原来集中于城镇的优质服务，实现城乡服务均等化。在健康服务方面，我国农村地区公共医疗卫生资源少，医疗水平也相对较低，不少农村居民选择到城市去看病。数字乡村通过“互联网+医疗”，利用互联网医疗平台实现远程“把脉问诊”，物流送药，实现小病便捷医治，将优质医疗延伸至农村。在教育服务方面，农村地区长期面临着教育资源不足的困境，师资力量薄弱的现象严重。数字乡村加强“互联网+教育”的形式，通过线上直播、网上课堂等方式，强化农村办学力量，让农村地区学生也可以享受优质教育资源。在金融服务方面，数字乡村建设强化了农村居民的数字素养，加强了农村地区基础设施建设力度，进而改善数字金融在农村地区发挥作用的基础条件。而数字金融能够打破传统金融因营业网点约束而形成的地理局限性，缓解农民面临的传统金融排斥，提高农民的金融服务可得性，为农民提供资金支持，赋能乡村振兴。

（四）数字乡村建设有利于乡村文化自信化

乡村文化是乡村振兴的重要内容，也是数字乡村建设的重点方向。长久以来，由于经济发展不协调不充分的问题，乡村公共文化供给薄弱、人才流失严重，乡村文化资源并未得到开发，其文化产业发展空间受到城市文化的挤压。随着数字乡村的建设，乡村网络文化逐渐繁荣，在数字经济时代获得崭新的生命力，打破了传统乡村文化的束缚。在旅游产业上，一方面依托乡村特色和数字基础设施，通过农业科技园为游客展示高新技术在农业领域的应用，另一方面也能利用物联网、大数据和人工智能等数字技术，优化乡村旅游管理效率，提升游客旅游体验。在文化产业上，数字乡村使用数字技术手段，将历史旧址、名人事迹和民间歌谣等优秀乡村文化资源数字化，形成“数字博物馆”。数字技术不仅为乡村文化在互联网传播创造了便利条件，还以数字资源的形式加强了对乡村优秀传统文化的保护。

现阶段，我国在推进数字乡村建设赋能乡村振兴中仍存在一些关键问题有待解决。一方面，在外部环境上数字基础设施薄弱、政策法规统筹缺位等问题突出；另一方面，在内生动力上也存在农业生产流通滞后、居民数字素养有待提升等问题。

（一）数字基础设施相对薄弱，数字乡村建设根基不稳

数字基础设施建设既强调数字基础设施普及，也关注传统基础设施改造，是数字乡村的根基所在。但当前农村地区数字基础设施建设在广度、深度和力度上仍存在短板，还无法满足数字乡村的实现需求。一方面，4G和5G网络等数字基础设施在普及上相对滞后；另一方面，传统基础设施数字化改造也处在起步阶段。

具体来看，在数字基础设施建设方面，我国中西部地区地广人稀，且存在山地和丘陵等复杂地形，完成互联网的全覆盖难度较大。中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年12月，农村地区互联网普及率已达57.6%，但与中国整体73%的互联网普及率仍有不小差距。另外，多样化的农村作业对数字基础设施性能提出了较高要求，比如精准种植要求高带宽，而智慧渔业要求低时延，保证通信网络性能在不同场景下都能满足农民需求，对数字基础设施的网络通信质量也提出了新要求。在传统基础设施方面，传统基础设施数字化应用程度不足的现象较为突出，以智慧水利为例，《中国数字乡村发展报告（2020年）》显示，水利部门视频会议系统在乡镇层面的接入率仅为64.17%，数字化与水利业务融合程度仍需加强。农村地区数字基础设施建设和传统基础设施数字化薄弱也与投资力度不足紧密相关。农村地区数字基础设施底子差、基础弱，需要政府部门大量、长期的资金投入，而2020年全国县域农业农村信息化建设的财政投入仅占国家财政农林水事务支出的1.4%，政府部门资金投入严重不足。此外，对社会资金来说，农业产业资本回报率相对较低，社会资金主动进行数字基础设施建设的动力也存在不足。

（二）农业生产流通相对滞后，数字乡村建设动力不足

农业生产流通数字化是激发数字乡村建设内生动力的产业基础。尽管我国农业农村数字化当前已经取得较多成就，但仍处于起步状态，面临着技术创新不足的困境。

具体来看，在生产上，我国高端和大型复杂智能农业装备制造的核心部件长期从国外进口，农业装备智能化水平有待提高。在农业数据采集设备方面，我国独立研发的农业专用传感器灵敏度较低，稳定性不足，智能化水平较低，难以满足农业数据采集的实际要求；在农业机械设备方面，我国农机装备行业起步迟发展慢，创新能力不足，基础研究缺乏，因而陷入多样化和智能化不足的困境，低水平竞争现象严重。在流通上，农产品批发市场和零售企业仍是我国传统农产品流通依靠的主要渠道，但随着数字技术的发展，这两大传统渠道信息不对称和个性化不足的弊病逐步凸显，农产品流通渠道需要进行数字化变革。虽然作为一种新型农产品流通渠道，电子商务在早期对农产品流通有着较好的促进作用，但随着农村电商蓬勃发展，数字基础设施落后、运营人才缺乏和经营模式落后等问题逐渐暴露出来，农村地区的流通模式需要进行新的变革。

（三）居民数字素养相对缺乏，数字乡村建设参与不高

乡村居民是数字乡村的直接参与者，乡村居民积极参与数字乡村建设是推动数字乡村内生发展的关键所在。当前，乡村居民数字素养总体偏低，对数字化服务参与程度不足，制约了数字乡村建设。

具体来看，在数字鸿沟上，乡村居民互联网接触率仍偏低。据中国互联网络信息中心发布的《中国互联网络发展状况统计报告》数据显示，截至2021年12月，农村网民规模为2.84亿，相当多的乡村居民从未接触过互联网。而中国整体的网民规模为10.32亿，说明城乡之间还存在较大的数字鸿沟。在人口结构上，乡村面临着大量壮年劳动力流出的困境，留在乡村的多为老人、小孩和低学历人群，而这一群体认知水平和学习能力有限，面对数字技术的使用门槛，可能存在对数字乡村服务参与不足的情况。此外，乡村经济相对落后，教育和医疗等资源缺乏，对人才吸引力不足，因而存在大量人才缺口，这使得乡村缺乏足够多的数字化人才对乡村居民进行数字服务参与的引导，帮助乡村居民提升自身数字素养，充分发挥数字乡村建设赋能乡村振兴的作用。

（四）政策法规统筹相对缺位，数字乡村建设保障不够

在数字乡村建设中，政府有追求治理绩效的目标，企业有追逐市场利润的动力，农民有实现共同富裕的向往，实现政府、企业和农民的协同合作是加快推进数字乡村建设的关键。

具体来看，根据协同理论，多主体协同合作能够发挥巨大潜能，凝聚成数字乡村建设的重要合力。但数字时代多主体协同合作需要建立在数据共享之上，其前提是打破“信息孤岛”。当前，各个主体与主体之间、主体内部之间的“数字壁垒”仍普遍存在，数据共享不足限制了数字乡村建设的速度。有研究表明，在政府之间60.87%的政府基层人员认为存在部门数据共享不足的现象，这很大程度上与缺少相应的政策和法规有关。在政策细则上，各单位在数据采集时口径不同。在数据管理上权责不清，在数据分享时需要层层申请审批，对数据资源共享开放、发挥效能制造了较大成本。在法律法规上，数据资源的产权归属、安全隐私和权责划分等问题仍然没有完善的法律法规来解决，在数据共享上面临“无法可依”的困境。

在乡村振兴背景下，加快推进数字乡村建设，增强数字乡村建设对乡村振兴的赋能，应当从完善数字基础设施、加快数字技术创新、提升居民数字素养和强化数字乡村顶层设计着手，营造良好外部环境，激发内生建设动力，重点突破数字乡村建设中的关键问题。

（一）着力改善数字基础设施建设，夯实建设基础

数字乡村建设要着力改善数字基础设施建设状况，既要“治标”也要“治本”。一方面，继续加强农村地区5G、物联网和千兆光网等信息基础设施建设，持续实施电信普遍服务补偿工作，提高农村地区网络的速率、稳定性和覆盖广度，为数字技术应用提供良好的使用环境，避免因网络问题造成数字技术“用不好”或“不好用”的问题。另一方面，积极推动农村传统基础设施数字化转型，既要注重打造生产基础，如建设智慧水利、智能电网等，助力生产提质增效，也要注重打造产业链基础，如建设智慧物流等，实现补链强链。此外，也要激发数字基础设施建设的内生动力，从根本上解决资金问题。一方面，要合理分配中央政府和地方政府之间的财政负担，做到权责对等，压实财政支出责任，保证数字基础设施的顺利建设；另一方面，充分调动、发挥各主体建设农村数字基础设施的主动性，特别是民间资金，分担政府财政压力。而且，也应督促电信行业主动打破垄断局面，向民间资本合理让利，让更多主体能够分享信息行业的利润，进一步拓宽建设资金的渠道。

（二）大力推进数字技术创新供给，提高建设效率

技术创新是提高数字乡村建设效率的关键因素，主要体现在硬件技术创新和软件技术创新上。在硬件技术创新上，加快“产学研用”合作。支持高校和科研机构面向数字乡村贡献科技创新成果，鼓励企业积极参与科技创新成果转化，成立一批具备科技创新和创业孵化的机构，推动各协同创新主体齐心协力做好科技成果转化，提升农业装备智能化水平。在软件技术创新上，要充分利用数字技术的优势，鼓励探索新型业务模式，形成与数字技术深度融合的新型农村电商模式。新型农村电商模式要强调数据共享，打破旧电商模式的协作难题，优化生产合作关系和生产销售关系，实现产业链升级。此外，复合型技术创新人才也是实现产业链升级中的重要依靠。在科技成果转化领域需要懂技术、懂投资和懂法律的人才，在电子商务领域也需要懂农业、懂生产和懂营销的人才，因而要大力实施复合型技术创新人才引进，用奖金、政策、生活和教育等方面的政策优惠吸引人才。

（三）坚持提高乡村居民数字素养，激发建设动力

乡村居民是数字乡村建设红利的直接分享群体，有效发挥其在数字乡村建设中的主观能动性是加快数字乡村建设的重要内容。但如果乡村居民数字素养不足，就很可能对数字技术使用参与不足，难以融入数字化生活，限制数字乡村建设，所以要坚持提高乡村居民数字素养。在培训对象上，注重“抓两头”。一是在乡村居民中普及数字知识，让其“看得到”也“摸得着”数字技术带来的好处，打牢数字技术应用的群众基础；二是强化基层政府干部和乡村当地人才的数字技能，以起到领头羊作用。此外，老人和低学历者等群体是数字乡村使用主体中的薄弱环节，有必要进行针对性培训。在培训方式上，也要“双管齐下”，一方面要进行传统的线下教学，另一方面也要开展数字化的线上教学。此外，要有针对性和层次性，不可“一刀切”地进行培训。对普通乡村居民，主要开展入门的数字技术培训，比如手机智能应用使用、智慧农业使用以及农村电商使用等等；而对生产经营主体，则重点培训农业生产、管理和电商的智能化知识。

（四）积极完善数字乡村顶层设计，优化建设蓝图

数字乡村建设需要各个主体密切合作，发挥协同效应，这就需要政府部门优化数字乡村顶层设计。具体来看，不仅要出台相关政策法规为各主体提供制度依托，也要用激励手段强化利益关系，为各主体提供协作动力。在政策法规上，要出台数据资源管理规范和细则，明确什么数据资源能够分享，哪些主体可以参与分享，如何进行分享。在数据共享的基础上，要最大程度保证数据的安全，确保乡村居民的个人隐私不被外泄。此外，政府部门是农业农村数据资源的最大拥有者，但数据共享不能仅停留在政府部门内部，要拿出一部分数据向社会公开，以促进主体协同合作，开发、挖掘数据内在价值。在激励手段上，强化主体协同需要利益联结机制。乡镇公务人员是数字乡村建设的带头者和落实者，要充分发挥其先锋示范作用，并在奖惩机制上创新，如加大在数字乡村建设上的考核比例。此外，政府部门可以设立数字乡村产业基金，引导企业积极参与数字乡村建设。同时，政府部门也要当好企业与乡村居民之前的“桥梁”，及时化解纠纷与矛盾，畅通主体合作路径，并通过总结优秀合作案例积极推进主体间合作。

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