（长安讲坛总第390期）

刘尚希

论坛成员、中国财政科学研究院院长

怎么来看待当前的经济形势？一般都是基于统计数据，从消费、投资、进出口、物价等角度去分析数据。根据国家统计局公布的数据，应当说当前形势是非常严峻的。看待当前经济形势有各种各样的观察视角，以什么样的视角更能解释当前宏观经济运行及其变化走势呢？在这里给大家提供一个视角——“风险-成本”视角。“风险-成本”视角不仅可以解释和观察当前宏观经济形势，还可以作为一般的分析框架去观察不同时期的宏观经济运行变化。

为什么要从“风险-成本”视角来看问题？因为经济主体行为是普遍扩张还是普遍收缩，对宏观经济形势的影响是决定性的，而经济行为的变化取决于成本。预期成本高了，意味着预期利润减少，投资者会减少投资甚至不投资，等待观望。经营的成本上升了，经营会发生困难，导致亏损甚至无法持续经营而退出市场。

大体来说，成本包括两类：一类是实体要素成本，一类是虚拟风险成本。过去研究的成本，尽管有各种各样的分类，有不同维度的定义，其实几乎都是实体要素成本，观察视角是历史的，是“过去时”。虚拟风险成本指的是风险转化而来的成本，观察视角是未来的，是“将来时”。风险怎么会转化为成本呢？风险是指遭受损失的可能性，这种可能的成本毫无疑问不是实体成本，但是风险会使企业的运行成本增加，如融资成本、资产减值准备等。尤其是不可控的公共风险，会使企业成本全面上升。

从当前疫情就可以看到，爆发疫情后，各个企业要防控疫情，要做抗风险准备。从国家角度来说，防控疫情要采取管理措施，物流、人流都受到限制，在这种情况下成本自然升高。对服务业而言，比如旅游、餐饮、交通、运输等，影响更明显。这就给我们提供了一个直观的现实案例样本，在疫情防控过程中可以看到企业成本的变化，今年3月份的经济数据出现明显下滑，与疫情有直接关系。

当然，还有一些风险不属于疫情风险，比如俄乌冲突就是地缘政治风险，看起来影响是局部的，但是它能产生“蝴蝶效应”。虽然俄乌冲突发生在欧洲，但在全球的影响非常大，比如石油、天然气、粮食价格都因此而上涨。为什么粮价上涨呢？因为乌克兰、俄罗斯都是粮食出口大国，不少国家都依赖于乌克兰和俄罗斯的粮食出口，俄乌冲突导致粮食不能出口，全球粮食供应减少。风险不断上升、传递、放大，进而影响到越来越多的国家。这对中国也会产生不小影响，因为中国的石油对外依存度达到70%，天然气也是高度依赖进口。这些影响都是地缘政治风险引发的，风险转换为实体成本。这通俗地说，就是购买同样的东西，要花更多的钱，成本就上升了。

当前的风险成本越来越大，尤其在高度不确定的条件下，对企业行为的影响越来越大，从而对宏观经济的影响也越来越大。当公共风险水平上升，风险成本就会普遍上升，经济就会收缩。所以，从“风险-成本”分析框架来观察和认识当前的新形势是有解释力和说服力的。通过“风险-成本”分析框架，观察风险转化为成本的过程和机理，用“风险成本”这个概念来表达，这样我们就可以从一个新的角度来观察当前经济形势如何变化，它与风险到底有什么样的关联，风险怎样转换为成本，怎样影响经济活动和宏观经济走势。需要指出的是，这里论及的风险是基于公共性或公共化的风险，即指公共风险，市场风险只有当与公共风险相联系时才涵盖其中。

一、政府连续多年降成本，而企业依然感到成本压力大

这些年为了稳定宏观经济形势，在宏观政策方面一直强调给企业减负减压，比如减税降费，2020年减了2.5万亿，2021年减了1.5万亿，今年预期要达到2.5万亿，实际执行下来可能比预期的更大。尽管多年来宏观政策重心放在给企业减压上，但企业为什么越来越感到成本压力上升呢？是什么因素对冲了降成本政策的效果？高度概括来说，就是风险。

从“风险-成本”分析框架来看，高风险就是高成本。当前进入新发展阶段，其基本特征就是高度的不确定性和高风险，“风险成本”对企业行为的影响越来越大。各种不确定性和公共风险都会内部化为企业成本，导致企业成本压力不断上升。与此同时，部分龙头企业的风险外部化，导致公共风险水平上升，从而转化为所有企业的成本压力。当前的治理转型不到位，新规则的构建速度与旧制度的解构速度不匹配，也会导致公共风险的扩大，从而促使各领域成本的全方位上升，包括企业成本、居民生活成本、政府成本都在上升。

（一）各种不确定性和公共风险内部化，转化为企业成本

    第一，对于这个问题，首先要拓宽视野，不能局限于经济本身，也不能局限于现实和历史来看。德国社会学家贝克尔曾经阐述，现代社会已经成为“风险社会”，风险是现代社会的基本特征，也成为企业成本的属性。过去是从历史的角度来看待成本的，过去发生的交易事项变成了现在的成本。而风险社会的企业成本不是决定于已经发生了什么，而是取决于未来可能的损失，这种预期损失会转化为当期的成本，包括经营成本和投资成本。在会计准则中，对于未来可能的损失，也就是资产减值做出了规定。如果一些资产预期贬值，就要计提资产减值准备，减值准备越多意味着当期成本越高，盈利水平就会下降。这个减值准备怎么来的呢？就是从风险转化而来。从这一点来说，对成本的定义已经悄然发生改变，只看到历史成本是远远不够的，要更多着眼于未来，未来风险可能导致的损失能够决定当下的活动。若投资购买资产，也是同一个道理，当公共风险上升时，所有的市场投资都会收缩。

    第二，风险预期决定了成本预期、利润预期。在宏观不确定性的环境下，企业风险准备就会增大，不仅体现在会计准则所规定的资产减值准备上，也体现在交易成本。比如预期原材料价格上涨，企业可能会选择扩大库存，扩大库存就要占用资金，就要扩大融资，多付利息，相应的成本也会上升。这类风险准备远远超过了会计准则里面所讲的减值准备。

    第三，当公共风险与企业交易相关联的时候，就会转化成交易成本。企业一般面对的是市场风险，比如价格风险、利率风险、汇率风险、经营风险等等，而公共风险是宏观的风险，过去也叫做系统性风险，系统性风险常见于金融领域。对于企业来说，公共风险是无法转移分散的，只能承受，比如当前的疫情风险。公共风险上升会影响到所有企业，企业是无可逃避的，比如俄乌冲突，乌克兰处于战争状态，乌克兰所有企业都面临战争风险。在这种情况下，企业成本都会上升。公共风险作为宏观风险，对微观主体来说是一种外部风险，当这种外部风险内部化，就成为企业成本。当公共风险扩大，不确定性增加时，就会导致整个经济体系的运行成本全面上升。公共风险具有宏观性、隐匿性、不可转移、不可分散、不可预测和直接计量等特点，对不同企业、不同行业来说，其实际承受的风险程度是不一样的。但是从概率上来讲是相同的，这意味着公共风险对微观主体来说没有分别，覆巢之下无完卵。这种风险成本就不再是传统会计学意义上的客观历史成本，而是来自于对风险的判断和“风险准备”。当风险准备越来越多的时候，就意味着企业行为的收缩。当面临公共风险扩大的时候，居民行为也会收缩，减小消费。所以公共风险影响的不仅仅是企业，也会影响居民，对整个社会产生影响。从这个意义上来说，我更愿意用“公共风险”这个概念，而不是系统性风险的概念。大家如果有兴趣的话，可以去看我写的《论公共风险》，里面讲了什么是公共风险、公共风险怎么产生、它与制度变迁、与政府财政是什么关系等等。

（二）企业的个体风险外部化会导致所有企业承压

    第一，个体风险可能外部化为公共风险。前面阐述的是公共风险于企业而言的内部化过程，导致企业当期成本和预期成本上升，这是一种情形。另外一种情形是企业的个体风险外部化，会导致所有企业承压，成本上升。个体风险外部化是指个体风险会转变为一个行业、区域以至于整个社会的风险，即外部化为公共风险，比如金融机构的风险就不仅仅是金融机构自身的问题，可能会成为系统性风险，成为公共风险。某个行业的头部企业出现风险，有可能会引发为整个行业的风险，甚至带来整个经济的风险上升，这就变成了公共风险。

    例如恒大在房地产领域是头部企业，2021年它的债务风险就引发了整个房地产行业的风险上升，这就是个体风险外部化，变成公共风险的一个案例。而且恒大的风险不仅波及到房地产行业等经济部门，可能还会影响社会稳定。恒大还有很多住房楼盘，收了老百姓的钱，没有给老百姓交房，可能会冲击社会稳定。正是看到了这种风险，所以中央政府要求地方政府对恒大的这些楼盘可能带来的社会稳定风险采取措施。政府采取的措施产生了连锁反应，假如一个企业集团在各地都有房产项目，各个地方政府都要求当地的现金流只能用于本地，以确保当地楼盘按时交付，这样就导致一些房地产企业集团的现金流一下就绷紧了。现金流像水一样，要不断循环运转，如果各个地方政府同时采取这种冻结措施，企业集团内部的现金流就不能流转了。从银行借贷来看，这些房地产企业的风险急剧扩大，贷款就会跟着收缩，甚至抽贷。这就是现实当中典型的个体风险引发公共风险的案例，产生了“蝴蝶效应”“多米诺骨牌效应”。公共风险可以起于个体风险的非线性外部化。

    第二，头部企业可引发系统性风险。刚才提到，头部企业可以引发系统性风险，一旦产生风险外溢，就会导致系统性市场恐慌，引起全行业风险成本上升。如果进一步外溢，可能会影响全球。比如2008年美国金融危机，雷曼兄弟公司破产，后来美国一些头部企业出现风险，引发了美国的金融危机，进而变成全球性的金融危机。这种风险外溢是溢出市场、溢出行业，甚至溢出一个国家，风险不断再扩散，导致企业资产贬值，成本全面上升。

    第三，重要性企业风险可波及产业链上下游。重要性企业和头部企业的概念差不多，但也有区别，在产业链供应链当中处于关键位置的企业叫做重要性企业。风险可通过重要性企业沿着产业链供应链上下游传递，可能演化形成公共风险，促使供应链上的企业成本呈现上涨趋势。

（三）治理转型与发展转型不适配导致整体成本上升

当前的形势是公共风险水平很高，同时市场领域溢出的风险也在不断增加，这样就导致企业成本不断上升。为什么会出现一方面公共风险的水平居高不下，而另一方面同时出现个体风险向公共风险的转化呢？这与当前治理转型和发展转型不适配有直接关系。

第一，治理转型跟不上，导致发展成本全面高企。不仅企业的成本，整个国家发展的成本也居高不下，这与公共风险直接关联，与宏观不确定性也直接关联。要解决这个问题就要全面深化改革，让治理转型适配于发展转型，这可能是当前最重要的问题。要避免出现“100-1=0”的现象，所谓“100-1=0”，就是有100项举措，如果有1个改革举措不到位，就会导致所有举措无法落地。这反映了改革举措相互关联、相互约束的关系，如果没有充分的协商、协调、有效协同，改革就会出现空转的现象。这些年来发布了不少关于改革的文件，但是落地的成效值得谨慎评估。

第二，政策难以预期，导致企业成本上升。当企业对政府的政策难以预期的时候，企业的风险是上升的，其行为可能是等待、观望，如果时间长了，行为就会收缩，比如投资乏力，在这种情况下宏观经济的态势就会往下走。还有政府政策的“合成谬误”“分解谬误”。何谓“合成谬误”？政府的政策来自各个部门，各个部门的政策从各自来看是正确的，但是合起来看却是错误的。何谓“分解谬误”？就是对一些系统性的不能分解的任务，在时间、空间上进行分解，也会导致错误。

比如降低能耗、降低碳排放，过去是五年一考核，曾经为了加快降碳速度，把五年考核的指标分解成年度指标甚至季度指标，这样一来就导致企业无法经营。如果是以五年为考核周期，企业有一个预期，可以搞技术改造、设备更新，可以做一个规划，也有时间做准备；如果是年度甚至季度考核，企业无法准备，就达不到要求，最终只能关张。也就是说，有的任务是不能分解的，一旦分解可能就会导致无法实施。所以，政策实施中的偏差和难以预期也会带来更大的不确定性。

市场本来有不确定性，本来有风险，如果政策难以预期，存在“合成谬误”“分解谬误”等问题，自然就会给市场主体带来更大风险，导致企业不可预期的风险成本上升。在这个过程中，还会导致不少企业产生巨大的沉没成本。什么是沉没成本？比如一个设备还可以使用，但由于不符合环保的新标准，设备直接报废，这就变成企业的沉没成本。居民买了一辆车，发动机和车况还不错，但是尾气排放标准提高了，不达标，强制报废，这就变成了生活的沉没成本。沉没成本是无法收回的，更不会带来收益。

公共风险不仅来自于个体风险外部化产生的外溢，也来自于政府本身带来的不确定性。政府怎样避免给市场带来新的风险和不确定性，这是公共风险管理的首要任务。有时候政府出台的政策，其动机是好的，但是由于对这些政策没有进行风险评估，部门之间的政策协同性不够，加之政策出台频率又高，在这种情况下就难以避免给市场带来新的风险，导致成本上升。一些企业选择等待、观望甚至躺平，企业行为收缩，与此有直接关系。一旦出现这样的情形，宏观经济走势就会下行。

第三，降低成本的关键在于公共风险管理。要应对宏观经济下行，首先应当在公共风险管理上下工夫，首先要避免政府自身的政策给市场带来新的风险、新的不确定性，而不仅仅考虑财政政策、货币政策怎么扩张。如果公共风险管理不到位，力度更大的扩张性政策不一定有效，政策有可能会失灵。对于政策失灵，从风险角度来说，取决于政府能不能注入确定性，避免注入不确定性。如果政府无意识的引发新的不确定风险，企业的行为反映自然就是收缩。在企业行为收缩的情况下，宏观政策扩张的力度再大，效果也不佳甚至无效。

用需求管理框架来分析当前经济形势并采取对策的时候，通过研究已经发现政府政策措施的效果是边际递减的，一个重要因素是风险成本在上升。如果不从风险视角来观察，风险成本是很难发现的，因为平时用的是历史成本这个概念，即使风险成本近在眼前也看不到，只是感觉到经济不太好、不稳定，一些指标在下降，不清楚为什么会这样。当看到这种状况时，按照传统的思路，政府不由自主地要采取扩张性的财政货币政策，希望扭转经济下行的局面，但是忽略了一个重大问题，就是公共风险。如果忽略了公共风险，宏观政策的作用就要大打折扣。

这就是从风险-成本分析框架来观察到的宏观经济运行的变化。世界的本质是不确定性，这个观点进一步延伸到现在的社会是“风险社会”这样一个判断，当前影响宏观经济形势最大的因素是来自于风险。预期转弱实际上也是风险问题，风险越大，不确定性越大，预期就越弱。从行为经济学的角度来看，企业行为决策与风险是直接关联的，尤其是面对躲不掉也不能转移的公共风险时，企业的这种行为决策自然就形成了一种收缩的行为反映模式。这是一种自保的措施，在看不清楚的时候自然会停下来。所以在高度不确定性、高风险的新发展阶段，需要从风险视角来观察和判断经济形势。

二、新发展阶段的风险成本变化趋势

    在风险社会中，企业成本是风险的函数，且具有普遍性、持续性特征，就像持续普降大雨，江河湖泊的水位都会同步上升。技术进步、组织创新以及数字化，提高了企业的风险对冲能力，降低了风险成本和发展不确定性。但在新发展阶段，必须深刻认识高风险和高度不确定性条件下“风险-成本”的转化机理，增强企业对新发展阶段的适应性，并为政府制定相关政策提供理论依据。过去假设宏观确定性的条件下，通过政府的需求管理政策对冲经济下行，这种分析框架已经不适用了。

    （一）导致风险成本趋势性上升的因素

在新发展阶段，导致风险成本趋势性上升的因素是多方面的，主要有四个方面：

第一，社会人口结构变化以及人口流动。人口老龄化、适龄劳动力减少都会推高人工成本。在风险社会背景下，企业用工成本不仅取决于劳动力供需关系的变化，还与各类不确定性对劳动力市场形成的“风险溢价”密切相关。比如社会改革不到位、劳动力市场流动性过大，农民工打工地点频繁变化，漂泊流动，不能在一个城市沉淀下来。这种不确定性，对农民工来说劳动技能难以提高，大都从事低工资的工作；同时对企业来说，招来的工人很难固定，要不断招工、不断培训，难以培育熟练劳动力和技术工人。农民工难以市民化，社会人口大量人户分离，劳动力市场过度流动，由此带来各种风险成本，如社会管理成本、企业经营成本和居民生活成本，这是社会管理体制造成的。

第二，传统增长方式带来的环境风险。环境问题源于经济的外部性带来的公共风险和社会成本。在工业化水平不高的条件，环境风险不大，大自然可以消纳生产生活的各种排放物。随着工业化程度不断提高，排放物与大自然的容纳能力产生冲突，环境风险随之增大，影响人类生存和健康。环境治理中采用的让风险内部化措施是一项具有广泛共识的政策主张。从本质上看，这也是一个公共风险内部化的过程，将带来企业成本的明显上升。对企业来说就要增加投入，对原有设备进行改造，以适应新的排放标准。

第三，老龄化带来的社会风险。目前全国只有六个省的养老金能维持一段时间，相当多的省份已经收不抵支甚至穿底。到2035年，老龄化进一步加速，老龄人口更多，到那时候老本已经花光，养老风险会转化为企业要承受的成本。如果老龄化速度缓慢上升，还可以通过技术进步、劳动生产力提高、国家治理提升，让企业增强承受力。在老龄化速度很快的条件下，企业的承受能力还没来得及提高，就要承担这种老龄化风险成本，这成为中国面临的重大挑战。

第四，全球化重构的风险。在过去四十多年的发展历程中，中国经济深入融入全球化过程之中，进口、出口依存度较高，产业链和供应链都已经嵌入到世界经济的分工协作体系之中。随着国际社会力量对比变化，地缘政治风险、逆全球化风险叠加扩散，全球产业链和供应链正在重构之中，中国的经济安全风险、能源安全风险、金融安全风险等急剧上升，在未来相当长时间里都会不断转化为企业风险成本和中国发展成本。

    （二）导致风险成本趋势性下降的因素

对一个国家来说，大变局也是大机会。若国家治理能力和风险对冲能力不断提升，也带来风险成本的趋势性下降。具体来说，以下因素会导致风险成本趋势性下降：

第一，技术进步。企业通过获取新技术和运用新的生产手段，同样有助于应对公共风险，提升风险对冲能力。特别是互联网、云计算、区块链和算法等数字技术的快速发展，企业自动化、智能化水平的提升，“机器换人”计划取得了明显的就业替代效应，有利于对冲适龄劳动力短缺带来的风险成本上升。

第二，组织和模式创新。这表现为平台性企业越来越成为现代企业主导的组织形态，主营业务对应主要盈利来源的传统商业模式也在变革之中。随着工业服务化、服务业和农业的工业化，以及数字产业化和产业数字化，原有的经济分工协作体系重塑，经济的组织形态和商业模式在不断创新，这将提高经济韧性和整体抗风险的能力，增强经济发展的确定性。这意味着企业对冲风险成本的能力整体上升。

第三，经济社会数字化。数据已经成为一种新的生产要素，数据和其他要素之间产生的协同效应，不仅仅是一种边际的变化，而是一场颠覆性的革命。数字化是人类社会继农业革命、工业革命之后的第三次革命，当下流行的经济学都是工业革命的成果，是基于工业化背景下的市场经济运行经验总结形成的。数字革命跟工业革命不是一个逻辑，比如边际成本与边际收益的关系在数字化条件下反转，数字化催生了边际成本递减，边际收益递增。数字革命给整个经济社会运行嵌入一个新逻辑，但是我们对此还没有真正的深入认识。最近中央深改委会议提出，要加强数字政府建设，也就是要加快政府与数字化大趋势的匹配性，政府自身要成为主力，应对政府自身产生的新风险。数字化将成为风险成本趋势性下降的主要路径。   

三、当前面临的风险挑战以及向成本的转化

（一）当前面临多层次的风险挑战

一是西方主导的全球化在终结。国际环境更趋复杂严峻，逆全球化思潮不断强化，基于全球产业分工体系的中国供应链面临解构的巨大风险。而重构中国主导的全球供应链，在当前综合国力条件下力有不逮，处于两难之境，中国可持续发展风险成倍扩大。

二是治理转型滞后。当前政府转型、社会转型与经济转型之间不适配，相互脱节所带来的公共风险已呈现出扩散之态势。疫情防控中出现的僵化和一刀切现象，以及各种“合成谬误”“分解谬误”“运动战”“突击战”，都是相互脱节的反映。

三是转向新发展格局面临许多未知风险。从战略方向上已经明确，要构建国内大循环为主国内国际双循环相互促进的新发展格局，但其转变的战略路径仍在探索，在疫情冲击下，内循环反而被弱化了。

宏观不确定性和公共风险水平上升，导致社会总供需之间形成负反馈，预期转弱。一方面，需求收缩，并同时反映在外部需求和内部需求的收缩两个方面。另一方面，供给冲击，大宗商品结构性短缺、价格飙升,“缺料、缺电、缺柜、缺芯”问题，均导致相关制造业生产效率下降、成本上升。预期转弱，对未来发展前景不乐观，经济社会行为普遍收缩内卷。这进一步强化了社会总供需之间的负反馈，导致经济下行加速。

四是市场主体对政府政策的依赖性上升，欠发达地区对中央财政的依赖性上升。这意味着市场风险在以一种新的形式溢出市场，向政府集聚；地方区域风险通过财政向中央集聚，不断加大政府的风险和中央的风险。

（二）“风险-成本”视角下的经济发展压力

实现中国的可持续发展，不但要解决好当前面临的各种复杂问题，而且要着眼于各种潜在的问题，即从风险的角度来防范各种新的问题层出不穷。从“风险-成本”这个视角观察，归纳起来是成本问题。各种历史问题属于历史成本，各种潜在问题属于风险成本。发展成本上升，将会拖累发展的速度和质量。

当前全球公共风险是在加速扩散的，世界经济的成本普遍抬升。这里面有地缘政治风险、全球疫情风险、全球贫富差距扩大引发的全球民粹主义、民族主义思潮等等，导致全球化过程中形成的全球产业分工体系、全球产业链供应链都在被打破，需要重构。这对各个国家尤其对中国来说，风险有多大？这需要新的认知和评估框架。中国很多企业、很多行业两头都依赖于全球市场，产品销售依赖于全球市场，原材料、关键零部件也依赖于全球市场。在这种情况下，对中国经济可持续发展带来的风险是不断加大的，导致中国的发展成本全面上升。

第一，从“风险-成本”的视角来看，不仅仅是企业的成本，而且是整个国家发展的成本，都在快速上升。在风险社会，经济呈现为风险特征，可以称为“风险经济”，成本越来越多地来自于不确定性、来自于风险。比如价格变化，过去我们从供需角度来解释，在风险社会就是一种风险溢价。所谓风险溢价，从供需双方来说，就是面对风险，一方愿意出更高的价格购买，或者愿意用更低的价格出售。出现负价格就是风险定价的结果。一般来说，价格不可能为负，但从风险角度来看是可能的。原材料涨价，需求者愿意以更高价格来购买，这就是风险溢价，因为风险在需求方。从这个角度来看，成本的本质都可以视为风险转化。当制度变迁、制度创新滞后于风险生成速度的时候，整个经济社会面临的不确定性就会放大，发展成本急剧上升。

第二，风险成本将进一步转化为可持续发展的压力。从短期来看，2021年第三季度以来，我国经济出现了较为明显的收缩迹象。尤其是今年一季度三个月，到第四个月可能下降得更明显，其实就是公共风险扩大，宏观不确定性上升，预期越来越差，所以宏观经济指标出现断崖式下滑。

从长期来看，我国面临的不可预期的风险成本在持续上升。如果企业采取“躺平”的行为策略，有可能使我国经济落入长期低速增长的区间，这对我国来说是一个巨大的战略风险，意味着中国的国际竞争力会下降。代表未来增长潜力和国际竞争力的数字经济就出现了这种现象，美国的数字经济发展速度快于我国。数字经济代表了一个国家经济的未来，正因为如此，我国高度重视数字经济发展，但是数字治理现在还很滞后，与数字化转型严重不匹配。

四、加快治理转型，降低风险成本

从国家与市场、社会关系的角度来看，降低公共风险水平，提升宏观确定性，关键在国家治理的效能。制度经济学部分地解释了一些国家发展绩效好和一些国家发展绩效不好的原因，把制度因素提升到影响发展的各因素的首位，这对解释中国的市场化改革开放是有积极作用的。但在新发展阶段，仅仅从制度与经济的关系难以解释经济社会的整体发展、高质量发展的新实践。经济是嵌入社会当中的，也可以说是嵌入到国家治理体系当中的。国家治理，实质上是风险治理，成为构建未来发展确定性的关键。这也是党的十八届三中全会为什么把国家治理现代化确定为全面深化改革总目标的原因所在。治理转型若是跟不上，各种风险将会全面爆发。降低发展的风险成本，着力点在全面深化改革上，加快国家治理转型。

（一）降成本要从防风险出发

当前的降成本政策是没有风险概念的，就事论事居多。这与对成本的理解停留在“历史成本”的认知上有直接关系。既然“风险成本”越来越成为成本的主体内容，降成本就要从风险治理入手，从公共风险入手。

第一，要低头看“水位”（历史成本），更要抬头看“乌云”（风险成本）。不能光看水位的变化，因为洪水已经是一个实体，水位的变化只能说明当下和过去，未来的变化体现在天上的乌云，能感受到，但抓不到，摸不着，会下多大的雨，下多长时间，都是不确定的，这就是风险。如果要下大雨，下长时间的雨，就意味着防洪形势非常严峻。这一个比喻，但这跟我们研究当前风险成本问题的道理是一样的，不仅要看到实体，看到呈现出来的问题，更要研究非实体，也就是虚拟的风险问题。

    第二，从关注实体成本到聚焦风险成本。实体成本都是历史成本，是过去的交易事项（包括合约）导致的。实行减税降费是从降实体成本角度出发采取的政策措施，现在更应当考虑虚拟的风险成本，把公共风险水平降下来。如果宏观不确定性降低了，公共风险水平下降了，企业成本自然就会下降，企业的行为模式自然就会改变。

    第三，降低人力资源错配的风险成本。从过去的教训来看，社会人力资源错配导致的风险成本是最大的。无论是在公共部门、企业部门都是如此。坚持以人为本的发展模式，促进人口、劳动力自由流动和家庭迁徙，促进职业经理人市场的发育和人才市场的发展。这既是一个市场问题，也是一个社会成员基本权利平等的问题和政府运行体系改革的问题。

（二）如何降低发展的风险成本？

第一，加大加快治理转型的步伐，协同推进社会化改革和市场化改革。社会化改革就是社会领域的改革，要通过社会化改革加快社会发育。社会发育涉及到社会的自组织能力、自管理能力、自约束能力。通过社会诚信建设降低全社会的交易成本。如果社会没有发育起来，企业家精神、契约精神、诚信等方面都很难健全。不讲诚信，不讲契约，会带来企业的交易成本急剧上升。从这方面来说，必须要把社会化改革摆在突出位置，通过社会化改革来推进市场化改革，这是当前要考虑的重大改革路径问题。

通过市场化改革，让计划经济转型成为市场经济，在计划经济之上还有社会体制，这个社会体制也带有明显的计划特征，所以也可以叫“计划社会”。计划社会这个框架一直延续到现在，在科教文卫领域、在户籍管理、城乡分治等诸多方面，这个框架依然存在，这表明社会转型没有跟上经济转型，导致社会发育偏慢，导致市场经济发展缺少社会滋养乃至于社会约束。

第二，完善两级治理体制，调动“防风险”的两个积极性。持续推动中央与地方关系的改革，特别是中央与地方的财政关系，要防公共风险向中央集聚，必须要有两个积极性：中央的积极性和地方的积极性，这两个积极性需要体制和法律来保障。同时，必须持续推进中央与地方的财政事权和支出责任划分改革。这个问题涉及到国家的纵向治理结构，治理结构决定了治理效能。只有进一步优化国家治理结构，才能提升国家治理效能，降低可持续发展的风险。

第三，推动金融市场化改革，提高金融体系效率，降低融资成本。同时，加快金融转型，从“融资”的金融转向“财富管理”的金融，为企业、居民和政府以及养老金等，提供财富风险管理。随着财富的金融化，风险管理服务，包括宏观和微观，国内和国际，都应当成为金融的新职责和新使命。

第四，做好政策预期管理，对相关公共政策进行强制性的风险评估与审查。各个部门要对出台的政策和改革方案进行风险评估，这样可以避免政府对市场、社会带来新的风险，避免引发新的不确定性。在公共风险管理中，首先要加强对政府自身的风险管理，避免政府无意的动作引爆风险或者遮盖风险，导致风险聚集或扩散。

第五，数字赋能，打造数字化防风险政策工具。数字化为政府的风险评估、风险防范提供了相应的技术手段，比如通过数字政府的建设，改变政府“亲力亲为”的做法，通过市场来管市场，通过社会来管社会。利用现有的数字平台，使其作为政府监管的延伸，可以更充分提升政府监管效率。要超越传统的“界域”惯性思维，不搞所谓“市场的归市场，政府的归政府”。政府要善于利用市场，敢于借用市场的力量，如购买服务。这不仅仅是利用市场配置资源，也要利用市场实现政府的监管目标和政策目标，这比政府自己直接去做，其效率更高、风险更小、效果更好。