“ Abstract 摘 要
文丨胡鞍钢 刘 珉 赵海兰
一、中国的发展成就与五年规划
▌(一)中国的经济增长与绿色发展成就
中华人民共和国成立之初,面对的是一个经历 100 多年战乱、满目疮痍的烂摊子,国家一穷二白,人民生活极端贫困,工农业基础十分薄弱,国民经济几近崩溃。70 余年来,中国经过社会主义改造、社会主义建设的探索奋斗,尤其是改革开放40 多年来,随着各行业、各领域的不断深化改革、不断扩大开放程度和空间,充分激发了蕴藏在人民群众中的创造伟力,从而创造了举世瞩目的社会经济发展的人间奇迹[1] 。中国不仅实现了经济持续高增长,而且创下世界经济历史上增长速度最快、持续时间最长、经济规模最大的记录[2] 。在1978—2020年间,中国进入经济起飞阶段,成为世界同期经济增速最快的国家,年均增速达到9.2% ,大大高于世界年均增速 2.9% [3] ;国内生产总值(GDP,2017国际元) 占世界比重从 1990 年的 3.2% 上升至2020 年的18.3% ,对世界经济增长的贡献率高达 28.7% [4] ,成为世界上经济增长最大的发动机,创造了世界经济奇迹。与此同时,中国森林资源持续增长、进入盈余期,实现了森林覆盖率和蓄积量连续30年的“双增长” ,对世界森林增长贡献率高达 40% 以上,不仅为中国绿色发展做出了重要贡献,而且成为遏制世界森林面积下降的最大制动器,成为世界最大的新增森林碳汇国,创造了世界绿色奇迹[5] 。新中国发展的实践告诉我们,伟大事业都始于梦想、基于创新、成于实干[6] , 中国共产党的百年奋斗成就和历史经验也见证了这一辉煌的历史性变革,梦想、创新、实干汇集成了中国最重要的治国理政体系。在中国共产党的领导下,编制和实施国民经济和社会发展五年规划,是党治国理政体系的核心和重要方式,更是成就中国经济奇迹和绿色奇迹的根本和关键所在。
▌(二)五年规划与林业五年规划
规划是人类认识和改变自身以及外部环境的重要手段,包括从设定目标到寻找实现目标的方法和手段的全过程,是管理的重要组成,也是决策的前提基础[7] 。政府规划是国家或地方政府承担的公共规划,主要针对发展中的各种问题进行公共干预和管理,具有经济调节、履行职责、约束社会的功能[8] 。五年规划是政府规划的一种举措,作为最重要的宏观经济和社会管理工具,一般用于指导一个国家经济社会的中长期发展[9] ,并通过党和政府的发展战略和政策, 弥补市场“失灵 "的缺陷[10] 。
中国国家规划体系分为三级四类,三级是国家、省、市县各级规划,四类为国家发展规划、国家级专项规划、区域规划、空间规划。
中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要(简称“五年规划”)是中国特色国家治理模式的集中体现,是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据,是中国特色的国家治理体系、治理能力、治理手段之一,具有宏观性、战略性、政策性等特点[11-12] 。五年规划主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导市场主体行为,是中国开启全面建设社会主义现代化国家新征程的宏伟蓝图,是全国各族人民的行动纲领。
中国林业发展五年规划(简称“林业五年规划”),是国家层面的经济社会发展专项综合规划, 是在国家五年规划的基础上,依据国家五年规划的基本思路,由国家林业和草原局编制而成,用于规范和指导中国林业的发展方向,描绘发展蓝图,制定发展战略,规划发展布局,落实发展措施。
五年规划是中国最重要的治国理政方式,然而其作为国家最重要的规划之一,作为中国经济奇迹和绿色奇迹的根本和关键,目前尚没有成熟的理论基础和评估框架,且没有被人们充分认识。本文以国家五年规划为主题,以林业五年规划为案例,将理论与实践相结合,历史和现状相结合,采用定性和定量相结合方法,对五年规划展开系统的、全面的、深入的研究,以期进一步丰富和发展五年规划理论,科学指导和推进五年规划实践。
中国特色社会主义制度创新
▌(一)制度内涵外延
制度是能够约束人们行为的一系列规则。这种规则既包括了人类社会的经济规则,同时也包括了社会规则和政治规则。在更广泛的意义上,制度也是人们在现实中所形成的各种经济、社会、政策、组织或体制的集合体,是一切经济活动和经济关系产生和发展的框架[13] 。政治制度在社会中发挥着关键作用,具有重要的潜在经济后果,并影响着经济的动态绩效(即如何有效地创造财富)以及财富在社会中的分配[14] 。国际社会任何国家经济的增长和发展不可能发生在制度真空 中。经济成熟和市场增长需要一个制度框架,这样可以使交易能够有序地进行。缺少产权、法律、 秩序和政治稳定的另一种说法就是经济无政府主义———和失败的国家[15] 。因此,诺思(North, 1990)指出,制度构造了人们在政治、社会经济方面发生交换的激励结构,制度变迁则决定了社会演进的方式,并确信社会中制度的根本性作用,是长期经济绩效的潜在决定性因素——第三世界国家之所以穷,是因为制度约束限定了政治-经济活动的一套收益,该收益不鼓励生产性活动[16] 。制度之所以重要,不仅在于其提供了经济运行的框架,而且本身就是土地、资本和劳动之外的第四大经济柱石。舒尔茨(Schultz)则将制度定义为一种行为规则,认为这些规则涉及社会、政治及经济行为,制度之所以能够推动经济发展,是因为它具有两种非常重要的经济功能,降低交易成本[17]和提供激励;并进一步对制度类型作了经典性的划分,包括用于降低交易成本的制度,用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度,用于提供职能组织与个人收入流之间的联系的制度,以及用于确立公共品和服务的生产与分配的框架的制度[18] 。
▌(二)中国特色社会主义制度优势
在当今国际社会190多个国家中,中国之所以能够创造经济快速发展、社会长期稳定以及绿色发展奇迹,最根本的原因就是创新了中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是中国共产党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,中国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现[19] 。中国特色社会主义政治制度在中国的产生和发展,是从马克思主义百余年的发展中走来, 是从国际共产主义运动百余年的兴衰中走来,更是从中国革命建设改革百余年的伟大实践中走来。这既是历史的选择,也是时代的选择,更是人民的选择。正是对中国特色社会主义政治制度的高度自觉、充分自信,中国共产党在改革创新中才不断实现了自我完善、自我超越[20] 。
新中国成立以来,从社会主义现代化的发展历史来看,先后经历了三个历史时期——社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设时期、习近平新时代中国特色社会主义思想建设时期。习近平新时代中国特色社会主义思想是对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观的继承和发展。相应地,中国社会主义现代化道路也先后经历了五个发展阶段, 一方面,每个阶段都有相同之点,体现在发展目标、战略、政策的继承性、连续性上;另一方面,每个阶段又有不同之点,反映在发展目标、战略、政策的创新性、阶段性上[2]。
中国崛起的根本优势是制度优势,具有的人口规模和自然资源仅仅是必要条件,而只有拥有政治优势,才能形成实现中华民族伟大复兴的充分条件[21] 。制度优势是中国独特的最大优势,也是中国持续发展、不断强大的根本原因[22] 。中国之所以能创造经济奇迹和绿色奇迹,除了后发优势[23] 、比较优势[24] 、竞争优势[25] 、规模优势[26] ,更重要的是制度优势,并且形成了以制度优势为核心的综合优势。后发优势、比较优势、竞争优势和规模优势主要是从国际贸易、产业发展、人口红利、资本边际报酬递减、全要素生产率提高等方面入手,用传统的西方主流经济学方法分析问题,而制度优势则是从制度经济学、政治经济学和发展经济学角度分析问题。中国在社会主义现代化的发展道路上,正是勇于创新并不断完善这一特殊的制度优势,使其得以充分发挥作用;也正是有了制度优势,才产生了巨大的资源配置效率,进而提高了全要素生产率,决定并支撑了中国经济长期持续稳定协调增长。中国由制度优势产生的资源配置优势,绝不只是针对经济增长一维层面,而是涵盖经济增长、社会发展和生态良好三维层面,并逐渐由资源配置优势转化为协调优势、平衡优势、互补优势,进而形成综合优势。综合优势来自党的系列方针、路线、政策指引,汇集并凝练于习近平总书记治国理政新思想新理念新战略,具体表现为国家治理体系和治理能力现代化的提升,重点体现在中国特色的五年规划之中。
▌(三)中国特色社会主义制度在五年规划中的重大作用
1.制度优势产生资源配置优势并转化为强大的综合优势
在五年规划中,中国制度优势发挥了重大作用,产生了资源配置优势,并进一步转化为综合优势。五年规划的综合优势包括协调优势、平衡优势和互补优势。一是协调优势,就是国家三级四类规划的协调,即国家发展规划、国家级专项规划、区域规划、空间规划的协调[27] ,国家、省、市县各级 规划的协调;同时,坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划、等位规划相互协调,建立以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市县各级规 划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系于。二是平衡优势,包括平衡生产要素、平衡产业发展、平衡发展战略、平衡自然资源环境、平衡改革开放。在平衡生产要素中,包括资本要素互补、土地要素互补、劳动力要素互补;在平衡产业发展中,包括工农互补、一二三产业互补、传统产业(劳动密集型)和现代产业(资本密集型)互补;在平衡发展战略中,包括政府与 市场互补、中央与地方互补、区域流域间互补(西部、中部、东北、成渝、大湾区、雄安、长江流域、黄河流域、京津冀等);在平衡自然资源环境中,包括木材采伐与植树造林互补、污染排放与环境治理互补(避免先污染后治理和边污染边治理)、山水林田湖草沙综合治理、绿水青山就是金山银山、人 口与自然资源互补;在平衡改革与开放中,包括改革与开放互补。其中,我国的改革包括机构改革、 国企改革、农业改革、林权改革等;开放包括双边国际合作与多边国际合作,政府间国际合作与非政府组织国际合作,如国际经济政治文化合作、联合国可持续发展目标( SDGs)、国际公约履约、世界贸易组织(WTO)协定、“一带一路"倡议、人类命运共同体等。三是互补优势,是平衡优势的进一步深化和具体化。
在五年规划中,中国制度综合优势有着广阔的应用空间,发挥着独树一帜的重要作用,具体体现在五年规划的基本任务、重大工程、实施保障等方面。正是中国制度具有的强大的综合优势,产生了强大的合力、凝聚力和执行力,才使得五年规划有了清晰的时间表和路线图,具备了有力的政策支撑和坚强的组织保障。也正是如此,中国的发展才避免了贫困恶性循环、中等收入陷阱,避免了剧烈经济波动和经济危机的出现,有效应对了亚洲金融危机、国际金融危机的外部经济冲击,以及全球粮食危机、能源危机、生态危机的冲击、全球性新冠肺炎疫情冲击。进入新时代,党的十九大报告制定了新目标、新征程、新格局,提出了现代化建设的三个阶段性目标(2020 年、2035 年、 第二个百年奋斗目标);强调我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化,既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》提出了开启全面建设社会主义现代化国家新征程于。为了积极应对全球气候变化,构建人类命运共同体,2020 年 9 月 22 日,习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论上发表重要讲话,指出应对气候变化《巴黎协定》代表了全球绿色低碳转型的大方向,是保护地球家园需要采取的最低限度行动,中国将提高国家自主贡献力度,二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值,努力争取 2060 年前实现碳中和。
2.五年规划与林业五年规划及其他专项规划成为独特的治国理政体系优势
五年规划是中国特色社会主义制度的具体体现和治理手段、中国特色的最大优势之一、中国国家治理体系的重要组成部分,也是最具中国特色的最有影响力和指导意义的国家治理能力,是指引中国道路的前行方向,更是中国实现社会主义现代化强国的制度保障。
五年规划作为国家治理的重要内容,与全面加强党的领导息息相关。在五年规划的制定过程中,党中央要对五年规划做出形势判断,对五年规划的指导思想、基本理念、发展方向、党的保障做出要求。我国通过 13 个五年规划的制定和实施,国家的第一个百年目标———到中国共产党成立 100 年全面建成小康社会,在“十三五"末得以顺利实现。
五年规划作为国家未来发展的蓝图,与实现社会主义现代化强国息息相关。五年规划是我国建设社会主义现代化的宏伟蓝图,是全国各族人民共同的行动纲领,并主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等做出规划,为国民经济发展远景规定目标和方向。基于此,从“十四五"开始,我国将再用6 个五年规划,在新中国成立 100 年时,将建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。
同时,林业五年规划作为国家层面的经济社会发展专项综合规划,是在国家五年规划的基础上,依据国家五年规划的基本思路,由国家林业和草原局编制而成。林业提供的产品(服务),大多具有公共物品属性,其生态产品价值的实现不能单独靠市场解决,因此就更需要规划引领、提供保障。国家发展规划、国家级专项规划、区域规划、空间规划,国家、省、市县各级规划共同构成了中国独特的治国理政体系。
中国五年规划的指导思想和基本原则也是林业五年规划(包括其他专项规划)的指导思想和基本原则,其主要目标和基本指标包括林业五年规划的核心目标和核心指标,既是各专项五年规划的主要依据,也是各专项五年规划的重要支撑。林业五年规划(包括其他专项规划)的主要任务和重点工程,带有普适性、全局性、重大性的特征,将被纳入到国家五年规划之中。林业五年规划的制定和实施,离不开国家五年规划的指导和支持,必须服从和遵照国家五年规划的要求和引领。
基本流程与文献综述
五年规划是政府最重要的发展规划之一。综观国际社会,不仅发展中国家有五年规划[28-30] , 发达国家同样也存在五年规划[31-32] 。以计划经济为主的国家重视制定五年规划,用于指导国家宏观经济和社会发展[33-34] ,而市场经济高度发达的国家也在不同阶段不同时期,尝试制定五年规划, 以推动其经济和社会发展[35-37] 。
▌(一)五年规划基本流程
规划的目的是试图控制充满不确定性的未来[38] ,规划的特点是一个从决策到实施的连续统一体,规划的重点环节分别是规划编制、规划实施、规划评估。基于此,本文认为五年规划的政策循环集中体现在三个方面:一是规划编制(编制流程和文本内容);二是规划实施(实施过程和实施结果);三是规划评估(定性评估和定量评估)。规划编制用于指导规划实施,并通过监测和评估,反馈作用于下一个规划编制,这三个方面相互联系、相互支撑,形成了一个良性的政策循环(详见图1)。
▌(二)国内外学者文献综述
学界对五年规划的编制、实施、评估等进行了多方面的研究,提出了不同的见解与阐述。
1.在规划编制研究方面
王绍光等[39]用“集思广益"概括了中国“十五"“十一五"和“十二五"规划的决策过程。杨伟民[40-41]提出了规划编制的思想方法,指出在“十三五"规划中,必须回答 10 个问题,如何实现全面建成小康社会目标、如何保持经济稳定增长、如何提高居民特别是低收入群体收入、如何改变传统发展方式、如何扩大国内需求、如何推进经济结构深度调整、如何促进城镇化健康发展、如何优化经济发展空间格局、如何加快生态文明建设、如何扩大对外开放等。董煜[42]认为,规划编制方法是规划成功的前提,从前期研究阶段起就应该开始思考未来规划的结构和内容设置与创新,规划形式要服从内容而规划形式的重要性只会越来越突出,规划程序的完善根本途径还是要通过立法来实现。朱之鑫[43]认为,做好规划工作需要处理好 6 个关系,处理好继承和创新的关系,处理好发展的“好"与“快"的关系,处理好发展什么和怎么发展的关系,处理好行政区和统一市场的关系,处理好规划的战略性和可操作性的关系,处理好编制总体规划和统筹其他规划的关系。樊纲[44]提出,“五年规划"该规划什么,不该规划什么? 指出在市场经济条件下,政府制定规划的基本作用与思路为“研判未来趋势,提出发展愿景,规划政府任务",对市场进行“负面清单管理",对政府进行“正面清单约束"。国家发展五年规划强调结合经济、政治、社会、文化、生态“五位一体"的社会主义现代化建设,提出未来五年国民经济和社会发展的总体战略,其基本思路和关键方法是将国家领导人的战略战术思想与公共政策分析方法两者有机结合 ( 吴丹等,2016 ) [45] 。王亚华、 鄢一龙[46] 认为, 从“一五"到“十五"规划,指导方针经历了持续的变化,这种变化反映了领导人通过实践,不断深化 对国情的认识,不断调整治国思想,探索中国特色的社会主义道路的理念。霍国庆[47] 借鉴西方规划理论,从中国国情出发,提出了基于“主体 - 过程 - 内容" ( PPC) 的分析框架,把规划编制分为 战略准备、战略博弈和战略平衡等 3 个阶段。胡鞍钢等[48] 认为,未来中国发展规划体系基本方向是制度化、法治化和体系化。亚历山大(Alexander) [49] 提出了 4 种规划范式和合理性类型,经典的理性规划,交互实践规划,协调的规划和基于框架设定的规划。康内尔和道斯特- 菲利亚特罗 (Connell and Daoust鄄Filiatrault) [50]提出好的规划的质量标准有 3 个维度:一是论据材料充分,有针 对性,以事实为基础,并且包含了政策支持,公众参与,实施与监测等方面内容;二是政策支持的重点,是为了保证规划实施的最大的稳定性,最小的不确定性,公众的优先性,灵活的适应性;三是论述要有说服力,具备易读性,准确性,合法性,真实性等特点。
2.在规划实施研究方面
姜佳莹等[51]认为,五年规划包括制度保障、资源配置、激励机制、具体抓手四个方面的实施机制, 并通过规划手段、行政手段、经济手段、法律手段来实现。于建荣[52] 提到,我国五年规划经历了从国民经济发展五年计划——到国民经济与社会发展五年计划——再到国民经济与社会发展五年规划的嬗变。伴随着这两次嬗变,五年规划的理论基础从计划经济发展成为社会主义市场经济。胡鞍钢 等[53]指出,五年规划经历了大推动计划期、半统制计划期、混合计划期、指导规划期、战略规划期 5 个 阶段,五年规划转型之路表明计划和市场两者各有优劣,需要两种手段并用,相互补充、相互促进。从五年规划的发展轨迹可以看出,中国制度在不断创新完善,国家治理现代化在持续推进[54] 。吕捷等[55]认为,在五年计划中,中央和地方政府之间存在“耦合"关系,耦合的途径主要有政治引导和行政压力的双重作用机制,这种关系维护了中国政体的稳定和统一。中央政府通过目标层层分解,进行考核与奖惩,通过制定并修订法规、规划,推进体制改革进行制度调整,通过财政补贴、税收减免、价格调整、政府采购等为企业提供经济激励,通过重点项目的方式动员和配置资源,从而激励地方政府和企业积极执行和响应国家目标,促进国家五年规划目标的实现[56] 。鄢一龙、胡鞍钢[57] 对中国的 11 个 五年规划实施情况进行了比较,认为“一五"是计划经济时期最成功的,顺利发动工业化并推进社会主义改造;但“二五"时制定的五年规划,在“大跃进"后出现“大跃退";“十一五"是完成最好的一个五年规划,国民经济和社会发展初步纳入科学发展轨道。康内尔和道斯特-菲利亚特罗(Connell and Daoust鄄Filiatrault) [50]提出,一个好的规划要有有力的现实基础,清晰明确的目标和适合的管理政策。贝肯特(Berkeetal) [58]通过对新西兰资源管理方案进行规划评估,验证了规划执行的重要性,研究发现,相对于以绩效为基础的评价方法,一致性为基础的评价方法影响更大。
3. 在规划评估研究方面
胡鞍钢(2014) [59]利用目标一致法对国家“十二五"规划进行中期评估,选用经济发展、科技教育、资源环境、人民生活 4 大类(27个)指标作为评估对象,发现有 3 个指标超额完成五年规划目标,同时,森林覆盖率、城镇化率、农村居民人均纯收入等 3 个指标接近五年规划目标,还有一些指标可能完成或可能完不成,初步结论是“十二五"规划实施 3 年中期评估结果得分 88.9 分, 比“十一五"规划 5 年得 86.4 分略高些[59] 。孟芊、刘玉程[60]认为,从中国规划的实践看,一直存在重编制轻评估、重审议轻落实的问题,要建立规划前、中、后期较为完整的评估制度,明晰评估主体, 建立完整的监测评价体系。杜栋、蔺金磊[61] 认为,五年规划评估实际上是要回答“评什么""如何评"“由谁来评"的问题,提出评价体系包括规划实施结果的评价和规划实施过程的评价。唐啸等[62]对 2001—2015 年中国省市自治区五年规划指标进行分类和分析,研究发现,中国各省市自治区五年规划完成率总体呈现上升趋势。王亚华、鄢一龙[63]采用完成率、基本完成率、预期准确率和完成百分数均值这 4 个指标,对五年计划制定的目标与其完成情况进行对照,结果表明,我国 10 个 五年计划的完成程度有不小差异。奥利维拉和皮尼奥(Oliveira and Pinho) [64]详细阐述了规划过程结果法(PPR)方法及其理论基础,并且利用此方法在里斯本等葡萄牙城市开展案例研究。索菲和西蒙娜(Sophie and Simona) [65]根据规划目标和地方实际,基于沟通和行为导向,开发了用于评估规划质量的评估框架,被成功应用于瑞士的 36 个地方规划评估。
编制、实施与评估
▌(一)五年规划的编制
中国五年规划属于典型的国家重大决策,具有科学化、民主化、制度化、程序化特点,有着科学严谨的编制流程。“十四五"规划编制工作,由国家发展和改革委员会牵头组织,2019 年初正式启动,整个编制过程历时两年多,分为“基本思路"“纲要框架"“纲要草案"三个阶段。五年规划建议稿起草期间,中央政治局常委会召开 3 次会议、中央政治局召开 2 次会议分别进行审议,形成了提交党的十九届五中全会审议的建议稿[66] (详见图 2)。
五年规划的编制是一个多方参与、群策群力、上下互动、反复修改的过程,文件起草组要深入开展专题调研,广泛征求各方意见,多次召开会议进行讨论修改[67] 。在“基本思路"研究阶段,围绕“十四五"时期我国的发展环境、主要目标、重点任务和重大举措等,组织高端智库、科研院所和企业开展课题研究和调研,并通过向专家委员会进行咨询,形成“十四五"规划“基本思路",经国务院常务会议审议通过后,报送中央《建议》起草组参考;在“纲要框架"形成阶段,起草“十三五"规划实施情况的总结评估报告,围绕“十四五"发展的重点难点问题继续深化研究,组织各地区、各部门和中央企业等研究提出拟纳入“纲要"的主要目标指标和重大政策、重大改革、重大工程项目,经反复讨论修改,形成“纲要框架";在“纲要草案"阶段,全面对标对表中央《建议》精神,在“纲要框架"基础上起草形成“纲要草案"。2021 年 3 月 5 日最终成稿。
本文以《“十四五"林业和草原保护发展规划纲要》为例,林业五年规划编制工作分为六个阶段,包括前期研究、基本思路、起草初稿、修改完善、修改意见和专家评审、正式印发(详见图 3)。
一方面,林业五年规划和国家五年规划密切互动。编制工作方案是林业五年规划的第一步,工作方案要提出规划的总体要求、工作任务、进度安排、编制保障,其中的总体要求和进度安排是基于国家发改委国家五年规划的基调而定;在整个编制过程,林业五年规划,都要遵循和依据国家五年规划的进展动态、目标指标,不断获得信息、及时进行补充;林业五年规划在正式印发前,要抄报国家发改委审核和备案,以确保与国家五年规划的一致性和同步性。同时,中国五年规划也要从各个 专项规划中了解行情、找到亮点、明确任务、整合工程。
另一方面,国家林业五年规划和地方林业五年规划密切相关。地方林业五年规划编制,既要接受地方发改委的统一指导和部署;也要接受国家林草局的统一要求和安排,并且整个编制过程,都要服务服从国家林业五年规划的指导思想、基本原则、主要任务、重大工程;地方林业五年规划在正式印发前,除了要报地方发改委审核外,还要报国家林草局备案,以确保与国家林业五年规划的匹配和协调。同时,国家林业五年规划也必须及时掌握各地林业五年规划的编制进度、发展方向、任务分解。
▌(二)五年规划的实施
自新中国成立以来,中国五年规划每五年制定 1 次,共出台了 14 部(1949 年 1 月至 1952 年的 “国民经济恢复时期",1963 年至 1965 年的“国民经济调整时期"除外)。新中国从 1953 年开始制定第一个“五年计划";“六五"起,“国民经济发展五年计划"改为“国民经济和社会发展五年计划" (强调经济与社会协调发展);“十一五"起,“国民经济和社会发展五年计划"改为“国民经济和社 会发展五年规划"(强调从计划经济向市场经济的过渡)。五年规划与中华人民共和国的重大决策直接相关,直接影响了新中国的历史走向[68] ,在中国现代化进程中扮演着重要的角色[69] 。70 余年来,五年规划的持续实施既是国家建设前行的规划史[70] ,更是探索发展、奋斗创新的演变历史(详见表 1)。这充分体现了中国决策机制、实施机制的实践论特点,实践-认识-再实践-再认识的反复循环过程,形成为不断学习、不断改进、不断提升的良性循环。一是指导思想,从增长优先、经济为主,到经济优先、社会发展,再到可持续发展;二是发展方向,从经济建设为主,转向四个现代化,再转向五大发展理念;三是发展目标,从经济指标为主转向公共服务;四是实施效果,经济增长在经历了超额实现、负增长、基本达标等几次波动之后,趋于稳定,进入良性健康发展的“快车道",而社会发展方面,公共服务明显加强,环境状况初步改善, 人民生活逐步提高,生态文明深入人心,五大建设同步推进。
林业五年规划遵循依据并服从服务国家五年规划,与国家五年规划相伴而行、互为补充,国家的发展决定林业的发展,林业的发展与国家的发展息息相关(详见表 1)。一是指导思想,从注重木材采伐、保证国家建设所需,到采育结合、综合经营,到林业分工、分类经营,然后到生态为主、三大效益,最后到绿色发展、严格保护;二是发展方向,由采伐为主转向采伐、造林和封山育林并举(保护原始林、发展人工林、消灭荒山、大工程带动大发展),再转向以维护森林生态安全,增绿增质增 效,加快推进林业现代化建设;三是发展目标,由追求数量增长到重视结构优化;四是实施效果,体现在木材产量由增加,到调减,再到稳定;森林覆盖率逐步提高,森林蓄积量不断增长,森林覆盖率和森林蓄积量指标作为约束性指标纳入国家五年规划,森林质量精准提升提到重要议程。
▌(三)五年规划的评估
1.评估框架与指标体系
规划评估是规划的薄弱环节和难点,也是规划深入研究的关键环节和潜力。围绕着规划评估理论和评估方法,学者们一直在不断争论和探索。规划的事前评估涉及到规划的发起方式、规划过程特征和外界环境因素[71] 。规划要考虑系统的完整性、分析的深度、正式性的程度、规划与预算的联系、规划的时间尺度、计划人员的角色、系统的出发点等方面的因素[72] 。李瑛[73] 用回归残差作为比较规划业务绩效的基础。周省时[74]认为,具体的、可执行的目标和指标,既是战略执行和监控的工具,又是战略目标的分解与管理过程。龚锋[75]通过运用四阶段 DEA 方法,将规划外生环境变量对效率的影响予以控制,进行供给效率的评估。钟宁桦等[76] 认为,中国企业跨境并购的重要意图是为了贯彻国家规划战略,因此更容易受到被并购企业所在国的阻挠,导致完成率较低。陈升[77]认为,规划完成程度评估的核心主要是对规划目标和主要任务的评估,规划编制对规划目标 完成程度有显著的正向影响关系,规划质量正向显著影响规划目标完成程度。一般而言,规划评估可以划分为预估、监测、实施后评估三个阶段[78] 。
在此基础上,本文构建五年规划评估框架,评估框架由 10 大有机关联部分组成,其中包括两类理论、两类方法、两类策略,以及 1 个指数、2 个回归、3 个过程、10 种具体方法、12 个一级指标、24 个二级指标(详见图 4)。
(1)以理性规划理论和交互式规划理论为指导
现代规划评估理论主要遵循两条发展线索,一是理性规划理论(Rational),二是交互规划理论 (Communicative)。理性规划理论寻求目标实现与资源使用之间的关系,适用于技术方法模型;交互规划理论则聚焦在制度约束下所有人之间达成共识,即一种相互的学习过程[79] 。围绕着规划理论的解释和争论,一些学者[80-84]从不同的角度分别给予了补充和完善,认为两种理论可以相互补充和交叉应用。中国的规划方法论,借鉴这些评估理论,先后经历了从完全理性到有限理性,从单一物质环境到物质环境、经济、社会、空间发展综合,从全能指令型到有限管理型,从静态到动态规划的演进[85-86] 。
(2)非定量评估方法和定量评估方法相结合
非定量评估方法主要用于单个规划评估,定量评估方法可以进行规划之间比较。对于规划评估的研究方法,主要可分为两大类。一是由雷普斯(Reps) [87] 提出的非定量的(定性) 研究方法 (Qualitative),包括通过了解相关的社会和制度背景、规划项目编制和参与者的基本情况,认清规划项目的影响机制。例如:学者通过调查,确定,政策制定者或是参与者,谁在规划实施的过程中发挥着决定性的作用,从而用于“基于一致性"理论的操作性评估(Operational evaluation)。然而,一些学者认为这种评估方法具有主观性,而且评估标准不明确,同时在对结果进行评估时,无法剔除相关和不相关的其他影响因素,辨别哪些结果真正是规划的影响,因此评估结论不客观[88-90] 。二是定量的研究方法(Quantitative)。学者通常对规划实施结果的定量分析就是通过选取一定代表变量、引入相关模型进行实证分析,来获得对于规划实施效果的量化评价,以应对统计学和计量学上所要解决的选择性偏误和因果关系问题,从而用于“基于表现"理论的影响评估( impact evaluation)。定性评估的研究方法和定量评估的研究方法,并不是对立的或相互替代的,而是相互融合和相互补充的,可以共同作为一个有机的整体,用于支持对规划的全面评估。
(3)一致评估策略和表现评估策略相结合
政府相关部门进行规划评估,既要对规划编制成果自身进行评估,同时,也需要对决策实施的过程和效果进行评估,由于不确定性因素的影响,规划实施的结果与规划方案之间的偏差并不必然地表示规划是失败的,仅仅对规划实施的结果进行评估不足以认识规划的本质,对规划是否成功的判断应当从简单的分析规划与结果之间的线性关系转变成对规划实施过程本身的分析。因而相应的规划评估理论也经历了由“基于一致性"到“基于表现"的转向。
(4)对规划编制进行事前评估
规划编制评估属于事前评估,是判断尚未实施的规划编制是否具有可操作性[91] 。事前评估的方法首先是经济学中以成本和效益为基础的投资- 收益分析( CBA) [92] ,随后里奇菲尔德( Li鄄 chfield) [93]为了改进投资-收益分析方法中忽略公平公正价值的缺点,开发了规划平衡表(PBS)分 析,因规划平衡表可能会使得评估结果具有主观性,学者们还使用目标达成矩阵(GAM)在不同评 估目标进行评估前,甄别其重要性及先后顺序[94] 。
(5)对规划实施过程进行事中评估
规划实施过程的评估属于事中评价,其核心是从规划的实施机制角度出发来进行评估。亚历山大和法吕迪(Alexander and Faludi) [80]认为,因为规划制定过程会假设环境条件以及区域内部各组成要素之间的相互关系具有确定性,而忽略社会经济形势的变化、各类利益相关者偏好、价值观 的改变以及现实环境中的其他因素变化,所以在无法确定和量化不确定因素的前提下,最优解决方法是从简单的分析规划与结果之间的线性关系(“基于一致"的评估)转变为对规划实施过程本身 的分析,即对 “基于表现"的评估。
(6)对规划实施效果进行事后评估
规划实施效果的评估属于事后评估,是对规划的目标与实施结果进行比较评估,通常分为操作性评估(OE,Operational Evaluation)(基于一致性)和影响评估(IE,Impact Evaluation)(基于表现)。学者们主要的分歧点在于规划本身和实施效果之间是否存在严格的线性关系,即规划编制的成果是否可 以作为对规划实施结果评价的标准。例如,韦达夫斯基(Wildavsky) [95]认为,规划实施越接近规划的构想,就越成功,反之则失败。萨巴蒂尔(Sabatier) [96]认为,比较规划实施所达成的目标与规划所设定的目标,便可评估规划的实施效果。然而,亚历山大和法吕迪(Alexander and Faludi) [80]认为,规划决策过程本身具有的不确定性,因而规划和实施效果之间不可能存在严格的线性关系。因此,比较规划与实施效果并不是一个可靠的评价规划是否成功的标准,而应当更多考虑实际的环境与背景。
(7)运用事中和事后评估的三种方法
事中和事后评估的主要方法有三种:一是“政策-规划/ 计划-实施过程" 模型( PPIP, policy- plan / programme-implementation-process) 。该模型将政策、规划、项目、计划、可操作的决议、实施、 实施的结果和实施的影响等多项因素一并考虑,通过设立“一致性" “合理的操作过程" “关于最佳性的事前分析" “关于最佳性的事后评价" “有用性"5 个评价标准,融合“传统性"“主观式" “以决策为中心"3 种不同的规划思想方法,建立规划与政策的评价框架体系[83] 。二是“结构特征行为评价方法" (MEANS, Methods for Evaluating Actions of a Structural Nature) 。这是欧盟委员会(European Commission)为引导和评估各类社会经济计划而制定的方法,其主要基于 4 类核心评估标准:关联度、效率、有效性、效用,以及 3 类辅助评估标准:目标清晰度、目标的内在一致性 (项目本身所涉及的各个目标间的一致)和外部一致性(该项目与其他项目及国家政策等外部环境的一致) 。三是“规划实施评价"模型( PIE, plan implementation evaluation) 。该模型起初是通过对土地开发许可审批的研究入手,考察规划实施过程相对于原有规划的一致程度,并从“宽度"与“广度"评估规划的实施,从而对规划实施过程进行检测与分析[97] 。此外,评估方法还有规划过程结果法( PPR) 、诺顿模型法(Norton's Model)等。
(8)确定评估方法应用场景
定性评估方法主要对应于交互规划理论,多用在事前和事中评估;定量评估方法常用于理性规划理论,多用在事后评估。
(9)构建一个发展综合指数
一个发展综合指数包括三个评价分指数,分别是事前评价指数、事中评价指数、事后评价指数, 每个评价分指数又包括若干评价指标,共有 23 个可直接量化的指标和 1 个需要间接计算的指标。
(10)设计两个计量回归模型
两个计量回归是指综合指数的回归和事后评估的回归。综合指数的回归是指将综合指数的计算结果作为绩效评估的目标(因变量),选择其他环境变量作为自变量并构建模型,对不同规划的实施绩效进行计量分析;事后评估的回归是指将事后评价指标作为绩效评估的目标(因变量),选择事前或(和)事中指标作为自变量,并构建模型,对同一规划的实施绩效进行计量分析。
此外,事后评估也可以采用数据包络分析(DEA, Data Envelopment Analysis)、随机前沿分析 (SFA, Stochastic Frontier Approach),进行多目标的参数或非参数绩效分析。我们不论采用什么方法,都要考虑规划编制的背景、规划实施的效果、规划评估的平均(处理) 效应,最大程度地保证评价结果的效度、信度、广度、宽度、一致度、关联度。
2.评估方法与结果分析
为了进一步阐述和验证五年规划评估框架,本文根据评估理论、评估方法、评估策略,针对事前、事中、事后三个过程,凝练具体方法要领,构建综合指数,开展评估和比较。
(1)评估指标本文依照评估框架,将五年规划评估(p)分为事前(P1 )、事中(P2 )、事后(P3 )三个程序,每一个程序包括若干评价指标。事前评估指标包括三个方面:一是规范性 A(内容完整性 a1 内容相关 性 a2 、术语表及附录 a3 );二是科学性 B(中期评估 b1 、终期评估 b2 、专家论证 b3 、公众参与 b4 、连续 性 b5 、部门反馈 b6 、兼容性 b7 );三是可操作性 C(保障有力 c1 、目标清晰 c2 、布局合理 c3 、任务具体 c4 、问题明确 c5 )。事中评估指标包括六个方面:工程落实 D、制度政策保障 E、基础保障 F、组织保 障 G、上级采用 H、下级参照 R。事后评估指标包括两个方面:目标完成率 Q、目标精准率 T淤。
(2)评估方法本文参照联合国开发计划署(UNDP)公布的人类发展指数(HDI,Human Development Index)的 计算方法,采取综合指数比较法。林业发展综合指数为三个评价分指数(一级指标)的几何平均 数,每个评价分指数为其下级指数(二级、三级指标)的算术平均数,每级指数都是采用等权的方法 加总,每个具体指标,被赋予为 0 ~ 1 之间的一个值。本文构建五年规划绩效指数,具体计算方法:
目标准确率 T,指一个规划期内,无明显偏离目标(完成百分率 R 和进展百分率 W 同时在 80% ~ 120% 之内)的指标数占指标总数的比例,用以表示目标实施偏离计划的程度;t i指一个规划 期内,80% < R < 120% 的指标个数,t z为指标总数;进展百分率 W,指对于每个具体指标而言,是每个指标的实际完成增加值与预期增加值的比率;wi是某一指标的实际完成值,w1是某一指标的预期 值,w0是某一指标的初始值。就事前评价和事中评价而言,本文运用专家法对各评价指标进行打分赋值,通过公式(5)、公 式(6)、公式(7)进行等权重加权,最后根据公式(2)、公式(3)再一次进行等权重加权,计算出事前评价分指数 P1 和事中评价分指数 P2 。计算结果显示,“十一五"“十二五"“十三五" 时期,事前评价分指数 P1 分别为 0. 7937、 0. 7746、0.8667;事中评价分指数 P2 分别为 0.6500、0.783 3、0. 7333。就事后评价而言,本文以林业五年规划为例,选取十个最具代表性的基础指标,根据公式(9) 和公式(11),分别计算“十一五"“十二五"“十三五"时期的完成百分率和进展百分率,进一步根据 公式(8)和公式(10),计算目标完成率和目标准确率。本文所选取的 10 个基础指标分别是森林覆盖率、森林蓄积量、新增沙化土地治理面积、林业自然保护地面积占国土面积比例、单位面积森林蓄积量、林业产业总产值、林业科技进步贡献率、林木良种使用率、森林火灾受害控制率、林业有害生物成灾控制率(详见表 2)。
(3)评估结果
我国林业在“十一五"“十二五"“十三五"时期,目标完成率 Q 分别为 0. 8、0. 8、0.5,目标准确 率T 分别为 0. 8、0.9、1,并由此,根据公式(4) 计算事后评价分指数 P3 分别为 0. 8000、0. 8500、 0. 750 0。最后根据公式(1)计算结果显示,林业发展综合指数 P 分别为 0. 744 5、0.802 0、0.781 2。事前、事中、事后三个评价分指数和林业发展综合指数的得分及比较情况(详见表 3)。本文认为, 从综合比较看,我国林业五年规划整体表现良好,以林业“十二五"规划表现最优。
五、五年规划是中国现代化成功的国家治理方式
新中国成立以来,尤其是改革开放以来,我国经济快速发展。按不变价格计算,2020 年,我国生产总值相当于1952年的168.5 倍,年均增速高达 7.8% ,创下世界经济史的记录。中国从站起来到富起来,从 1949 年的 5.4 亿绝对贫困人口到 14.1 亿人口的全面小康水平,从极端贫穷走向日益富强,大踏步地赶上了时代的发展步伐。仅用 20 年时间走完了发达国家几百年的发展历程,中华民族走上了实现伟大复兴的新道路,书写了人类发展史上的伟大奇迹。应当说,新中国先后实施的 13 个五年规划,对中国特色社会主义事业做出了丰功伟业,也极大地推动并记载了这一宏大的社会主义现代化历史进程。
五年规划是中国最重要的治国理政方式,是新中国成立后中国特色社会主义现代化不断成功的制胜法宝,也是未来中国经济和社会发展的宏伟蓝图和发展战略框架,在世界上独具中国特色、 中国创新、中国优势[98] 。
本文从五年规划的定义、分类和应用入手,一是提出了五年规划的理论基础——中国特色社会主义制度创新,即中国崛起的根本优势是制度优势,有了制度优势,才产生了巨大的资源配置效率, 并逐渐转化为协调优势、平衡优势、互补优势,进而形成综合优势。二是勾画了五年规划的政策循环,包括规划编制(编制流程和文本内容)、规划实施(实施过程和实施结果)、规划实施评估(定性 评估和定量评估),这三个方面相互联系、相互支撑,形成了一个良性的政策链。三是介绍了五年规划的编制,认为五年规划的编制有着科学严谨的流程,是一个多方参与、群策群力、上下互动、反复修改的过程,并且国家规划和专项规划密切互动,上级规划与下级规划互为补充,统一于中国特色治国理政体系之中。四是总结了五年规划的实施历程,五年规划从“国民经济发展五年计划"改为“国民经济和社会发展五年计划",从“五年计划"改为“五年规划",反映了五年规划的实施,由片面重视经济增长到经济社会协调发展,由过度强调政府指令到政府与市场相结合的转变。五是开展五年规划的评估,以林业五年规划为例,构建了五年规划评估框架,分事前、事中、事后三个过 程,又细分为 24 个具体指标;该评估框架具有系统性、科学性、实用性,以综合指数法评估结果显示,林业五年规划整体表现良好,其中以林业“十二五冶规划表现最优。
纵观五年规划的编制、实施和评估,本文认为,从历史回顾看,五年规划是一个渐变和调适的过程,围绕着国家发展的战略大局,围绕不断变化的机遇挑战、围绕着世情国情区情,不断调整、不断创新、不断发展;从总体趋势看,五年规划的思想越来越丰富、规划目标越来越科学、规划任务越来越明确,规划工程越来越具体,规划保障越来越有力。五年规划作为宏观调控的手段和公共政策的工具,是政府施策的纲领性文件,对其主题进行热点和演化路径的分析表明,未来关于五年规划的研究仍然是值得探讨的话题[99] ,而且随着国家规划法的制定和以规划为导向的宏观调控体系逐步健全,五年规划将在未来中国发挥更加重要的作用。同时,五年规划的应用使中国式现代化发展解决了“过河"的“桥"和“船"的问题,也找到了正确处理政府和市场关系的方法和途径[7] ,而政府和市场、国情和区情、规划和实施,相互补充、相互结合、相互促进,是中国五年规划的理论创新,也是实践发展的必然选择。
当前,世界面临百年未有之大变局,且已经进入全球气候变化时代。如何应对全球气候变暖所导致的气候危机,成为人类发展面临的最大的非传统安全挑战[100] ,而绿色低碳循环发展,既是中国经济转型发展的根本方向,也是国内外发展的大趋势[101] 。为了积极应对和适应气候变化,中国提出了“双碳"目标,将以新发展理念为引领,在推动高质量发展中促进经济社会发展全面绿色转型,并将打造世界上最大的林业碳汇市场[102] 。同时,中国应对气候变化,建设生态文明,林业既是 难点,也是重点,由于林业在增汇减排方面具有吸收、存储、替代、适应四大功能,也决定其在适应和应对气候变化中的特殊作用。中国五年规划和林业五年规划,通过提升中国综合治理能力和现代治理水平,为中国的经济增长和绿色发展提供坚强的支撑,有力地促进了中国的绿色现代化进程,从而对全球生态环境带来巨大的正外部性和正能量[103] ,也必将为美丽中国、富强中国、幸福中国做出更大 贡献,为打造人与自然生命共同体、人类命运共同体做出重大贡献。
*注：原文注释及参考文献略
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