经济50人论坛

电子政务规划的思路与方法

中国经济 50 人长安论坛《中国经济政策研讨会》

第五十四期

主讲人： 杜链

国家信息中心副主任

关于改革的理念，在电子政务的关系上，电子是手段，优化政府管理职能、更好的服务群众是目的。因此，电子政务的性质不是传统流程的电子化，而是通过信息化推动我国政务改革，电子为政务服务是工程规划的最基本的立场，也是从提高政府监管的有效性和为公众服务的能力评价项目和网络化的一种需求。

全局的理念刚刚已经介绍过了，它是以各个管理部门管理信息系统的建设为基础，但是在性质上并不等同于这些管理信息系统扩展的总和。电子政务的理念是全局性的创新的理念，是以国家的立场来观测各个信息化的要求。从总体上，是优化管理流程并推动部门之间互联互通的过程，而不是以部门信息化的立场来看待国家的电子政务。不惜部门信息化建设的一种必然结果，因此规划的立场是一种全局的立场，是按照部门的职能关联性整体推进协调发展的立场。

第四，渐进的理念。电子政务是一个渐进的过程，是网络建设、职能优化、服务公众三者相互补充、相互渗透、相互改造、逐步成熟的长期任务，它不可能一步到位。因此，工程规划也不是一成不变的，它也有一个不断的在发展进程中调整和完善的问题。

第二个部分，层次的边界。我们要讨论三个问题，规划按照方法论来说有它的必然规律，要按照规律办事，它有三个层次的概念：一个是概念模型，一个是逻辑模型，一个是物理模型，这是方法论所强调的一种秩序，也是我们的工程不得不追寻的一种强制性的秩序。

概念模型是提出一个国家民族电子政务的发展观，作为统一行动的纲领。现在美国、英国、新加坡等国家都已经提出了它们的概念模型，将来要在国际上召开与这个问题相关的交流会议，中国如何提这个概念模型，这个概念模型是什么？就好像在一个原始森林里，有老虎、狮子等各种各样的动物，它完全是个性化的，老虎要吃肉就需要强壮，需要凶猛，鹿需要吃草，它需要跑得快，需要繁殖能力强，它们根据不同的个性来发展自己。概念模型必须是由谁提出呢？是有国家元首亲自表达他对这个国家发展的意志。所以这个问题是极其重要的，因为后续所得有问题是根据这个来的。这种全民族统一行动的纲领是根据概念模型提出的口号和思维方式来确定的，所以概念模型有四项基本内容，一个是确定在这个国家电子政务的使命是什么？在全球化背景下，如何定义自己的个性，你是属羊的，还是属虎的。第二个，你要提出如何发展自己的原则，属羊的一定要到草最多的地方去，属虎的一定要到动物最多的地方去，不能让老虎下海，它们各有各的特长和特点，如何进行路径选择，找到这些适于生存和发展自己的地方，它的道路和策略是需要在概念模型里提出的。另外，要提出一个战略性的组织属性。这四条原则就是从使命目标、发展战略和战略性的组织属性，就是如何用一个能够解决这样的对象的问题，它的组织属性而不是具体的组织环节，它的组织属性是什么要回答。咱们现在有一个信息办，这些问题都是回答方式，必须要有这样的回答方式，是统一的还是分离的，这是概念模型必须回答的问题。

第二阶段，概念模型做出来以后，需要制定工程规划，这在本质上是逻辑模型的问题。逻辑模型不回答用什么样的工具手段来解决你的问题，而是回答依据概念模型对环境和目标的分析，确定信息流结构的最优组合。从理论上，在客观条件下，这个信息流的最优模型是唯一的，它的内容包括环境分析，就是识别在我们的组织条件下干什么。目标分析就是根据概念模型提出近期可评价的状态目标，因为一个生命体是很长久的，比如一个小孩刚出生就说他20岁能长多高，这个东西是没法规划的，因为生命体是很复杂的。但是如果说近期希望他达到什么状态，这个东西要提出来，就是要干什么，干到什么程度，结构分析就是确定怎么干最好，就是确实它启动时期的信息流是什么样，外部表现是分系统和数据库的有机系统是什么样的。第四个，资源分配的问题，也就是这个生命体新陈代谢所需要的初始投入的资源有哪些。

第三个就是物理模型，这个物理模型可以是多重的，按照成本效益的原则，在多重方案中经过一种比较选择，通常我们用招标的方式，就是业主以下的工作内容，这就是规划层次的看法，规划这三个层次有什么特征呢？必须保证概念模型（发展与改革的战略）、逻辑模型（实施战略统一意志）和物理模型（实现的工具和手段）三者必须是保持一致的。首先要搞概念结构，然后才能够搞逻辑结构，才能够建物理支持。不能一上来的规划就讲网络、讲技术，就像计算机，我们不能先买计算机的硬件，然后再买计算机的软件，最后再问计算机解决什么问题，而是首先回答解决什么问题，然后再确定需要什么样的软件来解决问题，程序是不能倒置的。

三、规划的思路与方法

分几个问题来讲：怎么做，说白了就是选择思路；性质是什么；它的理论背景是什么；相对于进程的战略思路是什么；最后做一个简单的总结。

电子政务建设体现了中国政府改革的执行化的追求，它一定是个性化的，需要借鉴人家的意见，但不可能用人家的思维模式，属羊的一天到晚到吃草，它不能用老虎的思维模式。它本性是改革，天性是很传统的，是具有革命性的。它不可能依托传统的管理模式，按照原来的流程电子化做，它既不能直接搬用外国的思维模式，又不能用现有的传统模式，难度是非常大的，是一个创新的进程。所以在思路选择上，一般我们讨论的思路问题已经超越了电子政务规划的思路，实际上是在寻求通过信息化实现体制创新的一种路径。也可以说，从信息化这样一个视角观测政务改革应该是什么样的指导思想，对进程特征我们做以下几个判断：一个是把它看作一个生命体，作为一个复杂系统的生命体，它演化的过程有规律的。有关信息化曾经提出过一个模型，这个模型叫四阶段模型，包括扩展、定型、成熟等。一般来说，复杂系统的演化要经过这四个阶段，每个阶段的特征是不一样的，我们对这个问题的看法是，思路选择首先要全局观测，这个概念模型的一定要大，要纵观全局，包括人文历史在内的所有问题都要想到。起步的过程要小，在这个阶段它一定是一个原型，不能缺胳膊少腿儿，这个 “ 婴孩 ” 一定是完整的。第二，扩展要快，就是生长要快，这个阶段核心是动力机制问题，实际上就是和市场交互的问题。第三个，定型阶段，实际上是一体化的同构标准，就是所有业务和环境之间相互协调的水准的问题。第四个，成熟阶段，这是个性化的问题，就是与外部环境同步一行的水准，像日本丰田精神最后形成了丰田的文化，我们认为它已经成熟了。这个是我们思路选择的第一个背景，是从一般意义上看如何看待这个电子政务的进程。

第二个，我们认为电子政务的系统是一个自组织系统，在这个系统里有很多因素，我们归纳一下，对于我们不能严格定义状态目标和预制状态目标的这样一个复杂系统来说，它的着眼点是什么呢？影响它生存的要素是作为重点观测的，不像修完一个大楼就知道哪间是卫生间，哪间屋子在哪儿都能看得见，那么如何能推动大楼修起来？进程中使它完善是一个自组织理论。这个理论里面，第一个问题就是需要一初始的形势体系，这个形势里包含它基本的形势和内容，比如说，我们需要有一个平台，有国家的GDC，有专网形势，它同时需要有信息资源网的原型和业务原型之间的一种交互。这个初始的形势体系必然是不完备的，但是是基本合理的。通过它和外部的交换，它的新陈代谢它能够出现一个新的形势，它能够不断叠带的这样一个进程。它的要素是什么呢？一个是基本合理的初始的形势原型，起步小，要害是起步原型是什么；第二个，必须是开放系统，体系是很进化的，“戊戌变法”是不行的，为什么呢？因为它不是开放的，开放系统在现代来说必然是以市场为基础的；第三，必须寻找拖动这个系统的维数，我们叫做需要动力，这个动力能够使得它向着优化的方向过渡。这个就是我们所说的需求指导与公众互动的这样一条原则。比如我们当年的民主革命，根本不可能观测什么叫做无产阶级领导，在资产革命国家未来的国体、政体都说不清楚的情况下，当时出现了一个农会，陈独秀说那个农会不是工人阶级的，它是不完备的，是个初始的形势体系，但是它基本上完备，有武装，有各种司法机构等，它是开放系统，当时它通过共产党的领导，“星星之火，可以燎原”，它有明确的动力需求，就是土地。于是，它由小到大，经过了长征最后打倒蒋介石解放全中国，完成的无产阶级领导的资产阶级革命，这个过程是典型的自组织进程，现在我们所说的自组织体系也必然是按照组织的方法和理念来研究它。

相对于进程，按照“想得大，起步小，扩展快”的战略思路进行规划，将工程对应为启动、扩展、定型三个阶段实施，定型阶段现在没有法说，把启动和扩展两个阶段的基本内容尽可能的要提取和规范出来。

第一个原则，“想得大”，就是讲如何建概念模型。主要的工作是研究环境，研究信息化和全球化的挑战和机遇，研究对手和各国信息化的经验和教训，研究自己，包括历史现状和比较优势，把电子政务理解为以数字化形态进行的中国文化融入全球化的改革实践。如果说信息跟主体同构，信息系统如果是跟对象系统同构的，信息机制是和整个机制体制同构的，那么系统化是和文化同构的。我是这么理解的，深入的、本质的渊源是由文化决定的。以中国文化的一些智慧，或者说比较优势，咱们过去是有中国文化智慧的，中国革命、中国改革都是用中国智慧干的，包括理性的智慧，寻找确定个性化的发展战略。

“起步小”的目的是建立逻辑模型，它要结构的完整，同时要考虑重点业务系统逻辑结构分析的方法，需要跟大家介绍一下，因为这个是我们现在的工作重点。启动原型的完整结构由三个部分构成：第一部分是基础设施，要有一个舞台，这个舞台包括网络平台、数据中心、安全认证中心等，没有这个舞台就没法演戏。第二部分是重点业务系统，舞台搭好了，你要演什么戏，如果只有舞台没有戏就不能构成启动的完整结构。第三部分是公共环境，包括标准安全这样一些体系，初始的内容必须输入这个体系里，要演戏就要有布景的，有卖票的，有它的规则。这三个要素必须是同步的，是协调发展的。

我们如何确定业务系统？因为平台的问题好办，舞台的问题是统一建设的问题，标准问题是统一研究试行标准的问题，核心问题是哪些戏上来演。这个问题我们研究目标域确定一下边界，建立了几个区、镇，一个我们按照三中全会的决定，把 42项内容分解为97项子目标域，我们找了一些领导人和专家共同参加这个会，最后规定为29项重点目标域，这个过程是跟他们一起做，为什么呢？你必须是对准这些目标域的事情才是现在工作的重点，如果跟这个没关系，那就不是重点了。52个部门的职能他们的三定方案我们分析了，力求从中提取他们的职能，同时把他们申报的项目子系统和数据库列出来，表达一下，如果它对准了目标域就存在，如果这个项目跟这个目标域无关我们就取消，这个项目我们不能够再让它上。通过这个矩阵的横向（演示）可以看出，不同目标域的系统共享的要求，从纵向可以看出同一目标域共建系统的要求。这表达了一个初始的观测点。

第二个，按照电子政务的理念，可行性评价电子政务的优先级，电子政务既不是 OA，也不是MIS，但是都是跟它们有关系的，我们要通过加权讨论他们的相关性。

另外，从可行性完整运行其功能，启动原型里我们采取试点先行的一些原则，具备世界市场需求动力才能行，取得经验才能发展，我们的观测项目，实际上我们把这几个层次的特征说出来，决策层的决策，工作对象是宏观的，目标类型是有效性目标。系统类型通常是这样的类型，信息来源通常是外部的。它的知识是半结构化信息，脱机就可以做，管理层是控制的，是以效率为目标的。时效性相对强，但是脱机也可以做。操作层应该是重点，事物处理层，微观的效率目标是跨部门整合的。所以三个层次的结论是具有相对的独立性，我们重视的是三个层次横向间的关系，各部门在启动阶段分层考虑相关性，不宜把各个部门的纵向系统性过于强调，因为内部的事情我们不作为重点考虑。第二个，电子政务整合的对象是顶层和下层。而重点是底层原型的选择，包括社会服务中间一些领域，老百姓的公众需求和公众一体化的社会需求。比如医疗问题、就业的问题、社保的问题、农民的问题，这些最实际的问题，我们以这些问题为中心，如果它是跨部门的，就要跨部门整合，相互之间开放职能，然后统一领导，把它作为样板戏放在平台上演。第二步是 CFM，自下而上的整合项目，动态原则，如果这个系统正常进行，有5到8个关键成功域成功的话，它就八九不离十了，问题不大。这个区域是最关键的，要把这的区域提取出来，建立它们之间的相关性模型，然后把这个模型的相关信息流支撑手段的东西拿出来以后，自下而上的往上推。

再说一下扩展阶段，我们讲起点实际上是总结启动原型的经验教训，一旦这个经验教训拿到了，而且完整的方案和思路清晰了，工作体制和评价体制都已经找到一种运作的方式了，我们扩展就快，可以大步伐往前走，工作对象实际上最重要的是内容的扩展。配套基础设施和环境建设的建设也要扩展，工作的重点是机制问题，扩展阶段能否快速扩展实际上是一个动力问题。

最后我们讨论自组织进程中动力要素的问题。启动每一个阶段中，始终对应的是系统的快速性、原型的协调性、政府和公众的互动是最基本的，需求主导贯穿的是一个原则。需求主导提出两个原则，一个是实用的原则，一定要解决问题，如果不解决问题，识别不清楚不能做。另外需求主导是整合的原则，形式上初始的形势必须有各部门参与，你要尊重各个部门的利益，没有这个形势，这个舞台搭不起来，搞统战也好，搞“一国两制”也好，它必须得有一个形态，逐步的通过政策导向和动力机制的协调，各个部门逐步完善。

与公众互动的问题我刚刚说了，就是在社会发展、医疗卫生、就业劳动各种领域，现在包括农业。实际上，政府的部门是约束的集散点，是实行政策的地方。它的信息的集散点是在区、县这一级，社会的服务点是在社区的这一级，所以区、县这一级如何形成驱散式的门户，背后异构的数据库如何能够连动，能够实现这种服务是一个很重要的问题，现在我们看到有些方案，往下做得很少，部门武装的很凶，就是说一个部队打仗的时候，他把导弹把坦克都放到司令部里，就是不放到野战军里，这样的话，部队怎么打仗？司令部不需要这些东西。因此，这些问题都属于我们在与公众互动是一个至关重要的问题，我们能否启动需求动力是从这个阶段出发的。

最后我们做一个小结，电子政务建设的思路是按照复杂系统演化为一般进程，摸着石头过河，这种复杂的问题不可能预知的和明确观测这样一个问题，摸着石头过河是非常科学的自组织理论。通俗的讲，按照实用理性的智慧，在管理层确定统一战线、一国两制的整合形势；在服务层确立需求主导的农村包围城市的有效的一些工作内容；通过形势与内容的互动，以服务促监管，以需求动力拖动调整对形势的改造和优化。

这是我个人的思维逻辑，需要把这种思维逻辑进行一些综合和处理。电子政务是一个敏感的课题，由于我个人的视野和目光有限，肯定有很多不当之处，但这些问题的讨论是至关重要的，尤其对于从事这项工作的人。如果我有说的不对的地方，请批评指正，谢谢大家！

中国经济 50人论坛秘书处

根据录音整理未经本人审阅

2004 年 3月15日