消除政策性负担，提高企业自生能力，开创“十五”期间国企改革新局面

林毅夫 刘培林

    （50人论坛·北京）自1978年底的11届三中全会以来，国有企业的改革已经进行了20多年，面对各种非国有经济蓬勃发展之势，面对加入WTO之后即将到来的更加激烈的国际竞争，改革国有企业，提高国有企业的竞争能力，显得尤为急迫。20多年来政府已经尝试了各种改革措施，今年3月，九届人大四次会议通过的“中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要”对国有企业改革再次给予了高度的重视。依我们的看法，“千改革、万改革，消除政策性负担，提高国有企业自生能力是第一条”。综合“十五计划”中的各项措施，国有企业的改革将进入到一个新的阶段。为了全面、正确地把握“十五”期间国企改革的新方针，本文将在简要回顾既有改革历程的基础上，阐明下一步国企改革的方向和重点。
　　一、迄今为止的国有企业改革
　　国有企业在国民经济当中的重要性不言而喻。即使在非国有经济迅速成长起来的今天，国有企业仍然在国民经济当中占有举足轻重的地位。据《中国统计摘要2001》的资料，到2000年底，在“全部国有及销售收入在500万元之上的非国有企业工业企业”的工业增加值、总资产和从业人员年平均人数当中，国有和国有控股企业分别占到了59.2％、67.5％和55.5％的比重。正因为如此，国有企业改革一直都是经济体制改革的重点和难点环节。
　　发轫于“放权让利”的国有企业改革，中经“利改税”、“承包经营责任制”、建立现代企业制度的试验和“抓大放小”、“债转股”等等重大步骤的逐步推进，走到了今天。20多年来的改革大致可分为两个阶段。早期改革步骤的重点是通过“放权让利”和“承包制”来提高企业的微观激励；同时也期望经由改革强化企业的监督机制。然而这些措施仅仅在改善微观激励方面有一定的成效，在企业的监督机制的发育方面，则没有取得预期的效果，软预算约束问题比较严重，尽管企业的生产率提高，但利润率却不断下降。有鉴于此，国有企业改革的重点转向了产权改革、企业治理机制的建设，旨在进一步明晰企业和政府的权力界线，从而做到既能够给企业以有效的微观激励，又能够保障政府作为国有资产所有者的权益不被侵蚀。
　　这两方面改革重点所期望达成的意图，应该说都是整个国有企业改革的题中应有之义。但是，尽管经过20多年的改革和三年脱困的努力，国有企业当前的局面已有所改观，但是仍然不能令人乐观。以2000年底“全部国有及销售收入在500万元之上的非国有企业工业企业”的情况为例。2000年底的国有和国有控股、集体、股份制和“港澳台及外商投资”的工业企业总资产利润率（利润总额与总资产之比），分别为2.86％、4.63％、2.98％、4.86％。国有和以国有为主的股份制企业的利润率显著低于集体和三资企业。而且，根据国家经贸委统计的资料，在2000年国家重点企业获得的2253亿元利润中，69％是由13家带有垄断性质的企业创造，其中，3家石油企业获利894亿、4家电讯企业获利466亿，6家电力企业获利185亿。客观地讲，这样的绩效实在难于令人满意。如果国有及国有控股工业企业的总资产贡献率能够提高1个百分点，那么每年可以增加800多亿的净经济剩余用来支付给国家。
　　不仅国有企业的获利能力水平令人担忧，而且“软预算约束”的问题也还没有彻底根除，国有企业还不断靠银行的政策贷款和政府的其他保护措施来维持生存。提高企业的微观活力、硬化企业的预算约束，是迄今为止国有企业改革的一贯目标，但是一直难于达到，其原因则在于过去的改革尚未触及国有企业缺乏自生能力这个根本症结。
　　二、下一步国有企业改革的方向：
　　剥离政策性负担、提高企业的自生能力
　　毛泽东同志在其著名的《矛盾论》当中指出，“研究任何过程，如果是存在着两个以上矛盾的复杂过程的话，就要用全力找出它的主要矛盾。捉住了这个主要矛盾，一切问题就迎刃而解了。”国有企业改革要毕其功，必须找准制约国企绩效的根本原因，并对症下药。
　　在当前社会主义市场经济的条件下，政策性负担是国有企业所面对的最主要矛盾。任何企业在有政策性负担的状况下，就会出现政策性亏损，政府对政策性亏损负有不可推卸的责任。因此，无论是国有的还是私有的企业，政府都必须给予政策性的优惠或补贴。但是，由于信息不对称，政府分不清楚经营性亏损和政策性亏损，企业经理人员会利用信息优势把所有亏损，包括经营性亏损，都归咎于政策性负担，而政府既然无法推托对政策性负担所该负的责任，也就只好把企业的所有亏损都承担起来，以致出现了企业的预算软约束问题。在存在预算软约束的情况下，企业经理人员改进生产的积极性降低，而且利用职权多吃、多拿、多占的道德风险也难于监督而不可避免。同时，企业不断向政府要政策、要优惠、要补贴；握有给予企业这些政策、优惠、补贴的政府官员也会反过来向企业要各种好处和贿赂。如果政策性负担不剥离，任何改革包括私有化，都无法解决国有企业的问题。根据世界银行的研究，前苏联在把所有国有企业都私有化以后，预算软约束丝毫没有缓解，给予企业的补贴不减反增，即是明证。同样，韩国的大企业集团都是私有，但在政府号召发展资本密集度和技术水平超过其比较优势的产业的情况下，政府同样必须给予响应政府号召的企业以各种补贴和优惠，而使这些大企业集团具有预算软约束，并成为1997年韩国爆发金融危机的导火索。所以，国有企业改革的当务之急在于剥离政策性负担。在剥离了政策性负担以后，一个正常经营的企业应该赚得正常利润，如果企业的利润水平低于正常利润，那么必然是经理人员的能力或操守的问题。只有剥离政策性负担，才能克服大型企业所有权和经营权分离所带来的信息不对称，并据以制定能使经营者和所有者激励相容的奖惩制度。
　　从这里的分析可见，要想使国有企业改革获得新的突破性进展，要想使包括现代企业制度建设在内的各项改革措施得到一个发挥全部作用的支点，要想彻底根除国有企业的软预算约束，就必须剥离国有企业的各种政策性负担。我国的国有企业目前所承担的政策性负担有两大类：社会性政策负担和战略性政策负担。前者是由于国有企业承担过多的冗员和工人的退休、养老保险以及诸如职工医疗、子女教育等社会性职能所形成的负担。后者是在传统的发展战略的指导思想下，投资于我国不具比较优势的资本相对密集的产业和产业区段所形成的负担。
　　对于剥离冗员和退休、养老等所形成的社会性政策负担，理论和决策界已有共识，近几年来在冗员下岗和社会保障体系的建立方面也已迈出了可喜的步伐。对于战略性政策负担，理论界则还讨论不多，但计划经济和国有企业的诸多问题其实都根源于此。
　　要理解何谓战略性政策负担，必须先理解“自生能力”这个概念。企业的“自生能力” 是指在一个开放、自由竞争的市场经济中，一个正常经营、管理的企业在没有外部扶持的条件下，能够获得不低于社会可接受的预期利润率水平的能力。如果一个正常经营、管理的企业的预期利润率低于社会可接受的水平，则在一个自由竞争的市场中不会有人投资于这个企业，这样的企业不可能出现，即使出现后也只有靠政府的扶持才能够生存。
　　企业经理人员的管理水平、企业治理结构等，都会影响到企业的绩效，这是为人们所熟知的。但除此之外，在一个开放、自由竞争的市场中，企业的获利能力还决定于其所选择的产品的产业和产业区段。如果一个企业所选择生产的产品的产业或产业区段在它所属的经济体中不具有比较优势，则其提供的产品的生产成本，必然高于在这个产业或产业区段具有比较优势的国外企业的生产成本，在一个开放、竞争的市场环境中国内的企业将会竞争不过国外企业，无法获得正常利润，而不具有自生能力。一国的比较优势决定于该国的要素禀赋结构。广大发展中国家由于其资本相对稀缺、劳动力相对丰富的要素禀赋结构特征所决定，在开放、竞争的市场中，其企业具有自生能力的产业是劳动相对密集的轻加工产业和重工业中需要较多劳动力投入的产业区段。
　　新中国成立以来，经过半个多世纪的经济建设，与过去相比我国目前的生产力、综合国力和人民生活大大提高；但是应该看到与发达国家相比，我国目前还是一个资本禀赋量相对稀缺、劳动禀赋量相对丰富的国家。这样的基本国情决定了我国的企业，无论是国有企业还是非国有企业，要有自生能力，必然是在劳动力相对密集的产业和产业区段，如轻工业中的纺织、家电、日常必需品等；以及资金、技术密集的重工业和高新产业中，需要大量劳动力的零部件和组装区段。像广东东莞和闽、江、浙的许多计算机企业以生产零部件为主，发展非常迅速；而联想和近几年发展非常好的几家民营重工企业，如在湖南长沙的三一重工和远大空调，选择的发展策略则是参考国外的产品，开发适合国内需要的产品，然后从发达国家进口需要资本密集投入才能生产的主要部件，并利用国内生产的零部件和廉价的劳动力组装成最终产品。
　　我国的大部分的大中型国有企业都是在改革开放之前建立的。在传统的发展战略思维下，出于尽快赶上发达国家的良好愿望，绝大部分大型国有企业集中在我国不具比较优势、资本过度密集的产业和产业区段，这样的产业选择决定了这些企业在一个开放、竞争的市场中不具有自生能力，不能获得市场上可接受的正常利润水平，因此，无法靠自身的力量发展起来。这种战略决策给企业带来的负担，就是所谓的“战略性政策负担”。
　　在传统的体制下，政府给予这些企业各种扶持，包括低价供应原材料、人为压低资金的价格，也包括直接的财政和/或金融补贴。同时国家还建立了一整套相关的制度安排，来配合赶超战略目标的实现。因此，这种负担没有显现出来。但是改革开放之后，随着各种价格扭曲和市场垄断的取消，以及国外的产品进入我国，开放、竞争的市场逐渐形成。由于战略性负担使企业不具有自生能力的问题就由隐性的问题变成了显性的问题。
　　三、“十五”计划和国有企业改革的重点
　　消除政策性负担，使国有企业具有自生能力是国企改革成功的关键。经过20多年的探索，这个改革策略在“十五”计划已得到充分的体现。具体内容如下：
　　“十五计划纲要”对于剥离国有企业的社会性政策负担从三个方面进行了规划。首先，《纲要》第十八章的前言中指出，“‘十五’期间要基本建成独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化的社会保障体系。”从国有企业改革的角度来看，这里的关键在于社会保障体系要独立于企业。只有以统一的费率和尺度向所有的企业征收社会保障资金，才能够彻底消除国有企业以养老、保险社会负担的苦乐不均为借口而寻求软预算约束的源头。另外为了弥补长期以来形成的社会保障基金历史欠账，《纲要》 第十八章第二节还指出要采取包括“变现部分国有资产”在内的多种方式筹集社会保障基金。实际上目前已经开始在新股发行时，通过减持国有股的操作来筹集社会保障资金。
　　其次，针对国有企业承担的医疗、教育等社会性职能，《纲要》的第十八章第一节提出要“按社会统筹和个人账户相结合的模式，全面推行城镇职工基本医疗保险制度，保障职工基本医疗需求。”第十九章第四节并提出，要“加强社区组织和队伍建设，扩充社区管理职能，承接企业事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能。”
　　除了这两方面的社会性负担之外，另外一个问题是国有企业的冗员的下岗。就此，《纲要》提出要“在试点的基础上逐步把国有企业下岗职工基本生活保障纳入失业保险，扩大失业保险覆盖范围。”同时，因为国有企业冗员下岗正好与我国人口峰值的到来、农业结构调整和农业部门生产率提高带来的农业剩余劳动力的转移交织在一起，就业压力问题会更趋严重。针对包括国有企业的冗员在内的就业问题，《纲要》的第十八章第一节提出，要“发展具有比较优势的劳动密集型产业，发展就业容量大的服务企业、中小企业和非公有制企业。……努力开拓国际劳务市场，扩大劳务输出。”毫无疑问，符合比较优势的劳动密集型小企业的大发展，是国民经济持续高速增长、提高国际竞争力、缓解就业压力、改善收入分配的根本保障。
　　对于解决大型国有企业资本过度密集的战略性政策负担，从理论来说，可以根据国有企业产品和国有企业自身的特性，采用四种不同的策略：
　　（1） 对于其产品是国防上绝对必要，而又不可能从国外取得相应产品的国有企业，尽管其资本密集度高，不符合我国的比较优势，但是其产品既然不可或缺，也就只能继续依靠财政拨款支持其生产、经营，其实，这类企业的数量不会很多，在任何国家也都只能靠国家财政拨款来维持其生存，在我国自然不会是例外。
　　（2） 对于那些资本很密集但其产品有很大的国内市场的国有企业，可以通过和发达国家的同类企业合资，以取得资金、技术，或是直接到国外的资本市场上市，来克服我国资本相对短缺，资本的价格相对高的比较劣势。
　　（3） 对于那些资本很密集，而其产品已经没有国内市场，但拥有一批专业技术人员，并在以往的发展过程中积累了相应的经验和技术的企业，可以扬长避短，靠其人力资本的优势，转产有很大国内市场而在技术上又劳动力较为密集的产品。
　　（4） 最后，对于那些产品没有国内市场，也没有人力资本优势的国有企业，只能是破产，将其支配的生产要素，重新配置到其他有自生能力的企业就业。
　　《十五计划纲要》对于这四种改革策略都有了明确的规划。《纲要》第十六章第二节中指出 “关系国家安全和经济命脉的重要企业要由国家控股”，同章第一节则主张“少数国家垄断经营的企业可改制为国有独资公司。”《纲要》第十七章第三节则提出“鼓励外商特别是跨国公司参与国有企业的改组改造，……，鼓励有条件的企业对外发行股票，……，努力降低筹资成本，……”。《纲要》第十六章第二节针对国有企业的产业结构提出“积极探索各种有效方式，有进有退，有所为有所不为，加快国有经济布局的战略性调整。”在技术政策上《纲要》第四章的前言则强调要“重点强化对传统产业的改造升级，进一步发挥劳动密集型产业的比较优势……”，在区域经济的布局上，《纲要》第八章第四节提出“要打破行政分割，重塑市场经济条件下的新型地区经济关系。改变追求经济门类齐全的做法，发挥比较优势，发展有市场竞争优势的产业和产品，防止结构趋同。”对老工业基地结构调整，《纲要》第四章第四节提出 “积极支持和促进东北等地的老工业基地改造和结构调整。充分发挥其基础雄厚、人才聚集的优势，结合国有经济布局调整，优化产业结构、企业组织结构和地区布局，形成新的优势产业和企业，有条件的地区要成为新的装备制造基地。”同时，《纲要》第四章第三节也主张“综合运用经济、法律和必要的行政手段，关闭产品质量低劣、浪费资源、污染严重、不具备安全生产条件的厂矿，淘汰落后设备、技术和工艺，压缩部分行业过剩和落后的生产能力。”而对于连年亏损、改造无望的国有企业，《纲要》第十六章第一节则主张“继续执行现行的国有企业兼并破产政策，完善市场退出机制，对长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业依法实施破产。”
　　按上述《十五计划纲要》中所提出的方针，确实落实，也就能剥离国有企业的社会性政策负担和战略性政策负担，使国有企业具有自生能力，这样，企业经营好坏的责任完全在国有企业的经理人员，国有企业的预算才能硬化，国有企业的改革也才能最终取得成功。
　　四：结语
　　国有企业改革是我国改革事业的重中之重，国企改革一招棋活，经济改革全盘主动。20多年来的改革已经在国有企业改革的外围以及国有企业本身的改革方面，迈出了坚实的步伐。在我国经济日益融入全球化进程的今天，剥离国有企业的政策性负担、提高国有企业的自生能力的改革攻坚任务已经迫在眉睫。我国在年内将加入WTO，WTO既给我国比较优势之所在的劳动密集产品提供了广阔的国际市场，又给我们施加了进一步深化改革，特别是国有企业改革的压力。在全面履行对各个缔约对方的承诺之后，国有企业享受的各种补贴的绝大部分将不复存在。尤为关键的是，国家的财政和金融体系对于国有企业的直接注资和低息资本、“软贷款”之类的资本成本补贴将不会持续下去。能否在全面履行对各个缔约对方的承诺之前的这几年缓冲时间里，彻底剥离国有企业政策性负担、提高国有企业的自生能力，关系到未来国有企业的生存和发展，甚至对国民经济的竞争力都会有举足轻重的影响。一个企业只有有了自生能力以后，才有可能在国际竞争中靠自身的力量求得发展。
我们高兴地看到，在新旧世纪、新旧千年纪元交替之际，在中国经济加速走向世界的进程中，“十五计划”对于我国现代化建设第三步战略部署的开局，做出了科学、正确的规划。以此为标志，国有企业改革将迈入一个新的阶段。我们有理由相信，沿着“十五计划”指引的道路推进国企改革，许多国有企业将能够浴火重生。