西部省区应全面落实国家有关开发西部的政策

----学习国务院2000年33号文件体会

李晓西

　　（50人论坛·北京）2000年10月，国务院制定了西部大开发的若干政策措施，即国发＜2000＞33号文。现在，西部各省市面临的一个重要课题就是，认真研究这些政策，尽自己的力量落实好这些政策。
　　落实西部大开发政策的关键，要把握好8对关系
　　1、从33号文件关于制定政策的原则论述中，我们认为可以将制定西部大开发政策，归纳为要处理好以下8对关系：
　　一是长期性与紧迫性的关系。这似乎是矛盾的，但又是必要的。在西部12个省区如此之大的范围，实现经济与东部经济的均衡发展，显然不可能是短期能见效的，要有长期艰苦奋斗的思想准备；另一方面，因为艰巨，不求近期内有较快进展，是保守的无所进取的做法，也是自甘落后的做法，因而也是不可取的。因此，就要在这两者之间找到一种平衡，找到政策与措施的时空坐标。西部开发不是短期任务，需要几代人的努力才能有所成效。二是积极进取与量力而行的关系。三是全面规划与突出重点的关系；四是分步实施，防止一哄而上，不搞“大呼隆”。五是转变观念与物资投入的关系。反对铺张浪费；六是加大开发与改革开放的关系 力度；七是在开发与贯彻科教兴国和可持续发展战略的关系；八是国家支持与发挥西部地区广大干部群众自力更生精神的关系。以上8方面关系，在33号文件中都涉及到，值得关注。
　　还有一条各方面形成共识的关系是：处理也政府宏观调控与市场机制作用的关系。加快西部大开发，要按照发展社会主义市场经济的要求，充分发挥市场机制的作用，加强政府的宏观调控。
　　 2、四大重点任务和战略目标。一是加快基础设施建设；二是加强生态环境保护和建设；
　　三是巩固农业基础地位，调整工业结构，发展特色旅游业；四是发展科技教育和文化卫生事业。战略目标：力争用5到10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设取得突破性进展，西部开发有一个良好的开局。到21世纪中叶，要将西部地区建设成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的新西部。战略目标的提出，是对开发西部紧迫性与长期性的具体回答。
　　
　　二、用好中央增加资金投入的政策
　　资金是制约西部开发的瓶颈之一。33号文件中，中央政府从加大建设资金投入力度，优先安排建设项目，加大财政转移支付力度，加大金融信贷支持四方面，构筑了国家增加资金投入的政策体系。西部各省区有必要从这四方面进行配合性研究，配套性的提供协助。
　　1、西部各省区在配合国家加大建设资金投入力度上，应有具体的对应措施。33号文件已明确，要提高中央财政性建设资金用于西部地区的比例。对国家新安排的西部地区重大基础设施专项建设项目，其投资主要由中央财政性建设资金、其他专项建设资金、银行贷款和利用外资解决，不留资金缺口。中央将采取多种方式，筹集西部开发的专项资金。中央有关部门在制定行业发展规划和政策、安排专项资金时，要充分体现对西部地区的支持。鼓励企业资金投入西部地区重大建设项目。
　　这种政策安排，实际上不要求地方出资金，体现了国家对西部大开发的全力支持。但是，这并不等于西部可以坐等支持，也不等于国家支持会没有困难和阻力地形成工程，变成效益。建议西部各省区应充分讨论如何做好迎接项目的工作。建议：一是各省区应成立西部开发项目配套办公室，抽调精兵强将，筹其一些资金，专门用于对国家项目和重大项目的配套，也用于支持来自外省区的所有投资项目的发展。这种配套不是项目配套，而是为克服项目在实施中的困难的服务性配套。二是为中央财政投入和社会各方面西部投资，提供良好的投资环境，保证资金运转是通畅的，物资供应是及时的，吸引的劳动力是合格和充足的。三是要跟踪研究国家项目进展中，遇到什么困难，需要西部省区做些什么？必要时，
　　2、西部在要尽快完善项目管理体制。33号文件指出，对西部优先安排建设项目。水利、交通、能源等基础设施，优势资源开发与利用，有特色的高新技术及军转民技术产业化项目，优先在西部地区布局。与此相应，需要有符合市场经济规则的项目管理制度。有些项目是国家直接管理的，西部只是相配合；有些项目，是要西部来承担的，这就要有完善的工程招投标制的一整套安排，要加强西部地区建设项目法人责任制、项目资本金制、工程质量监督管理制、项目环境监督管理制等制度的建设和建设项目的前期工作，完成好委托代理、招标承标的各类项目。
　　3、西部要用好中央财政转移的资金。在西部大开发中，国家加大了对西部财政转移支付力度。随着中央财力的增加，逐步加大中央对西部地区一般性转移支付的规模。在农业、社会保障、教育、科技、卫生、计划生育、文化、环保等专项补助资金的分配方面，向西部地区倾斜。中央财政扶贫资金的安排，重点用于西部贫困地区。对国家批准实施的退耕还林还草、天然林保护、防沙治沙工程所需的粮食、种苗补助资金及现金补助，主要由中央财政支付。对因实施退耕还林还草、天然林保护等工程而受影响的地方财政收入，由中央财政适当给予补助。凡此种种，要求西部更好地用好财政转移支付资金，建议：一要保证及时足额将财政转移资金分到各个相关部门，要有防止中途截流、取受回扣、暗账贪污的完整的办法和规定；二是各相关部门要有用好这笔资金的完整方案和措施，要保证资金使用的透明度和合理程序；三是要对以劣质服务和劣质物资骗领转移支付款的事件有事先预防和事后审查的一套制度，保证其使用效果，保证使广大群众受益。
　　4、西部要在规范金融秩序上下更大功夫。33号文件中，国家决定要加大对西部的金融信贷支持。国家政策性银行贷款、国际金融组织和外国政府优惠贷款，在按贷款原则投放的条件下，尽可能安排西部地区的项目。国有银行要根据商业信贷的自主原则，加大对西部地区基础产业建设的信贷投入，重点支持铁路、主干线公路、电力、石油、天然气等大中型能源项目建设。国家开发银行新增贷款逐年提高用于西部地区的比重。扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围。增加对西部地区农业、生态环境保护建设、优势产业、小城镇建设、企业技术改造、高新技术企业和中小企业发展的信贷支持。
　　方方面面的金融支持，落实起来也并不简单。西部各省区要为金
　　融支持的安全和效益，作好环境的建设。要协助有关投资方，把涉及到本省区内的情况，有真实全面的反映，帮助投资方把可行性报告做好，项目作实，使银行贷款审查有一个良好的基础；要支持和加快银行类金融机构发展步伐，要为股份制银行到西部设立分支机构做好准备，使其早日发挥作用。
　　三、创造西部大开发良好环境

切实地、全面地改善投资的软环境。33号文件中，对改善投资软环境有多方面的

　　要求。我们在这里重点指出以下六个方面，需要在这些方面切实逐项落实。一是国有企业改革。二是要素市场建设，加强西部地区要素市场的培育。三是发展非公有制经济，积极引导西部地区个体、私营的非公有制经济加快发展，依照有关法律法规，凡对外商开放的投资领域，原则上允许国内各种所有制企业进入。在土地使用方面，可以考虑划出一部分土地开辟“民营经济园区”，可以采取招投标或拍卖的办法，使个体、私营业主与其他投资者在竞争中取得用地权。四是完善市场中介服务，加快建立中小企业服务机构。当前比较突出的是，建立中小企业信用担保制度，切实解决个体、私营企业融资担保难的问题。五是转变政府职能，实行政企分开，简化审批，除国家重大项目和有特殊规定的项目以外，凡是企业用自有资金或利用银行贷款投资于国家鼓励和允许类产业的项目，项目建议书和可行性研究报告合并一道按规定程序报批，初步设计、开工报告不再报政府审批，相应简化外商投资项目审批程序。六是消除行政垄断，加强依法行政，保护投资者合法权益。
　　2、认真落实33号文件关于实行税收优惠政策。33号文件指出，对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业，在一定期限内，减按15％的税率征收企业所得税。民族自治地方的企业经省级人民政府批准，可以定期减征或免征企业所得税。对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视等企业，企业所得税实行两年免征、三年减半征收。对为保护生态环境，退耕还生态林、草产出的农业特产品收入，在10年内免征农业特产税。对西部地区公路国道、省道建设用地比照铁路、民航用地免征耕地占用税，其他公路建设用地是否免征耕地占用税，由省、自治区和直辖市人民政府决定。对西部地区内资源鼓励产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备，出国家规定不予免税的商品外，免征关税和进口环节增值税。
　　支持西部大开发的税收政策体现了对四大重点任务相关的产业支持，体现了对内外资企业的同等支持，涵盖了1998年《国家税务总局关于实施对设在中西部地区的外商投资企业给予三年减按15％税率征收企业所得税的优惠的通知》的内容。各项税收优惠政策，西部各省区有必要广为宣传，以吸引国内外资金和厂商，真正成为优化投资环境的重要标志；同时，还需要相关部门，一项项具体落实，限期执行，防止出现扯皮和有意拖迟执行的部门行为。

实行土地和矿产资源优惠政策。这里涉及到两大资源即土地和矿产使用上的优惠。

　　33号文件在土地使用方面规定：对西部地区荒山、荒地造林种草及坡耕地退耕还林还草，实行谁退耕、谁造林还草、谁经营、谁拥有土地使用权和林草所有权的政策。这里的“谁”，可以是各种经济组织，也可以是个人。但均需要依法向有关部门提出使用国有荒山荒地的申请，以取得国有土地使用权。土地使用权50年不变，期满后申请续期，可以继承和有偿转让。在矿产使用方面规定：加大对西部地区矿产资源开发与合理利用的政策支持力度，制定促进探矿权、采矿权依法出让和转让的政策办法，培育矿业权市场。这方面政策还需要进一步明确，各省区应抓紧这项工作。当然，矿产资源开发与环境保护协调发展。要以需定产，边开发、边治理，把生态环境的保护和恢复放在第一位。
　　4、运用价格和收费机制进行调节。这是维护市场运行机制的重要内容，也是投资环境的基础条件。提高市场调节价格比重，就是要坚持市场化改革。有关重要商品如天然气、电力、石油、煤炭以及水产销环节的价格形成，要强调市场供求作用，西部在此价格制定中，在国家相关机构的主持下，要争取更大发言权，要体现作为供给一方的权利。33号文件还规定，西部省际间及省、区内航空支线票价实行经营者自主定价，对西部地区新建铁路可实行特殊运价，这也需要西部省区进一步明确权限，在市场形成价格基础上，政府对价格申报和成本确认，以及有些商品的参与定价等，在《价格法》框架内，制定出比较合理的一套具体定价、审价办法来。
　　
　　四、搞好西部大开发中对内对外两个开放
　　1、进一步扩大外商投资领域。33号文件指出，鼓励外商投资于西部地区的农业、水利、生态、交通、能源、市政、环保、矿产、旅游等基础设施建设和资源开发，以及建立技术研究开发中心。扩大西部地区服务贸易领域对外开放，将外商对银行、商业零售企业、外贸企业投资的试点扩大到直辖市、省会和自治区首府城市，允许西部地区外资银行逐步经营人民币业务，允许外商在西部地区依照有关规定投资电信、保险、旅游业，兴办中外合资会计师事务所、律师事务所、工程涉及公司、铁路和公路货运企业、市政公用企业和其他已承诺开放领域企业。一些领域的对外开放，允许在西部地区先行试点。
　　可以看到，西部一、二、三产是全面对外开放，东部开放的领域，几乎西部都被允许，而且在一些领域可先行试点。现在需要做的事：一是要对自己省区内的开放的产业进行再摸底，则相关产业提出开放引资的具体办法；二是应要求省区直辖市、省会城市和自治区首府城市，提出自己引进外资的办法；三是对33号文件涉及到的开放领域和中介组织形式，听取相关单位和组织意见，听取专家建议，力求提出适当的、有期限的保护本省企业、但尽快过渡到平等竞争为主的实施方案。
　　2、进一步拓宽利用外资渠道。33号文件指出渠道有5种：一是在西部地区进行以BOT方式利用外资的试点，开展以TOT方式利用外资的试点。二是允许外商投资项目开展包括人民币在内的项目融资。三是支持符合条件的西部地区外商投资企业在境内外股票市场上市。四是支持西部地区属于国家鼓励和允许类产业的企业通过转让经营权、出让股权、兼并重组等方式吸引外商投资。五是积极探索以中外合资产业基金、风险投资基金方式引入外资。
　　为拓宽利用外资渠道，33号文件同时提出了5条优惠的政策：一是鼓励在华外商合资企业到西部地区再投资，其再投资项目外资比例超过25％的，享受外商投资企业待遇。二是对外商投资西部地区基础设施和优势产业项目，适当放宽外商投资的股比限制，适当放宽国内银行提供固定资产投资人民币贷款的比例。三是允许西部地区的某些项目适当提高总投资中国外优惠贷款的比例。四是对西部地区优势产业及出口创汇项目引进国外先进技术和设备，国家在国外商业贷款指标安排上给予支持。
　　以上是我们的概括，不一定准确和全面，但精神相信是不会错的。西部各省区应对引资渠道和方式，以及相关的政策，充分讨论并具体落实。
　　3、大力发展对外经济贸易。33号文件提出 条：一是进一步扩大西部地区生产企业对外贸易经营自主权，鼓励发展优势产品出口、对外工程承包和劳务合作、到境外特别是周边国家投资办厂，放宽人员出入境限制。西部各省区可能需要进一步细化每一句话的政策措施，比如，如何进一步放宽西部生产企业外贸自主权？给各省区权限的下放有什么说法？或者是先让各地做起来？又比如，鼓励出口，中央的政策具体是什么？与东部比有什么不同特点？放宽人员出入境限制的具体规定有哪些，这点上关键是要征求企业的满意程度。二是对西部地区经济发展急需的技术设备，在进口管理上给予适当照顾。西部省区可能需要进一步搞清楚“适当照顾”的具体政策措施，才便于操作。三是对从西部地区重要旅游城市入境的海外旅游者，根据条件实行落地签证和其他便利入境签证政策。这一条也要进一步落实，指那些城市，当然就西部而言，希望争取多一些的城市有此政策。对其他便利入境的签证政策，当然也要必要具体化。四是实行更加优惠的边境贸易政策，在出口退税、进出口商品经营范围、进出口商品配额、许可证管理、人员往来等方面，放宽限制，推动我国西部地区同毗邻国家地区相互开放市场，促进与周边国家区域经济技术合作健康发展。显然，落实边贸政策，还是需要地方政府提出个具体实施办法，其内容要包括这一条所提到的诸方面。没有若干个座谈会是搞不出全面完整的细则的，这件工作也非常值得西部地方政府去完成。
　　4、推进地区协作与对口支援。在防止重复建设和禁止转移落后技术与导致环境污染的前提下，在投资、财政、税收、信贷、经贸、工商、劳动、统计等方面积极采取有力措施，支持东部、中部地区企业到西部地区以投资设厂、参股入股、收购兼并、技术转让等多种方式进行合作。围绕西部开发的重点区域，发展多种形式的区域经济合作。
　　西部政府需要进一步落实的是，在投资、财政、税收、信贷、经贸、工商、劳动、统计至少8方面支持东部、中部地区企业西进的措施，到底是哪些？如何体现出了积极和有力？东西部的区域经济合作，到底有多少种形式？如何推进？比如，东部有的高科技开发区，就想到西部办一个同样的开发区，行不行？诸如此类问题很多，值得研究，值得列出章法来。
　　
　　五、在吸引人才与科技教育上下功夫
　　1、吸引和用好人才。 可以划为以下几层意思来分析：一是制定有利于西部地区吸引人才、留住人才、鼓励人创业的政策。随着工资改革，建立艰苦边远地区津贴，提高西部地区机关和事业单位人员的工资水平，逐步使其达到或高于全国平均水平。吸引人才政策，既有中央支持西部的一些措施，更要靠西部自己的办法。提高工资，就需要西部自己有一定的经济实力才能做到。在这方面，西部各省区确实需要研究和提出自己的办法。二是依托西部开发的重点任务、重大建设项目及重要研究课题，提供良好的工作和生活条件，吸引国内外专门人才投身于西部开发。这是一个办法。可以有多种形式，短期提供成果的，来去飞鸟型的，项目合同型的，总之，只求所用，不求所在。当然，重点任务和项目，很多是中央财政拨款的，如何使用这批资金来吸引人，可能还需要与上级单位协调才行。三是改革户籍管理制度，允许到西部地区投资经营和参加开发的其他地区居民保留原籍户口，凡在西部地区地级以下城市（含地级市）和小城镇有合法固定住所、稳定职业或生活来源的人员，可依据本人意愿办理城镇常住户口，鼓励农业富余劳动力合理转移和跨地区人口合理流动。西部户籍吸引力有多大还有等观察，这一条对东部农村人口可能影响大一点。但这部分人口中的素质高的可能也不很多了。四是扩大东部和西部地区之间的干部交流。中央有关部门、东部地区大专院校和科研机构，要加强对西部地区引进国外智力工作。依托中央有关部门和沿海经济较发达地区，加强对西部地区领导干部、少数民族干部的培养和公务员、专业技术人员、企业管理人员的培训。这一条是很现实的，可行的。关键是具体联系与操作，西部要主动，不能等靠要，要认真分析自己干部、学术队伍，发现有价值的东部和中央部门或机构，建立联系，形成培养西部人才的机制。要进一步抓紧培养适应西部开发需要的各类人才，采取“走出去、请进来”的办法，有计划，分批分期地选送年轻干部和专业技术人员到各级党校和大专院校接受系统培训。聘请一些大专院校的专家学者和经济发达地区的管理人才进来办科技培训班和知识讲座，向干部传授科学技术和现代管理知识，助他们开阔视野，转变观念，增长才干。
　　用好人才同等重要。西部自身要加快干部人事制度改革，认真调查摸清自己拥有多少
　　人才及人才使用的情况，是否充分发挥了本地人才的学识潜力，努力创造一种使优秀人才能够脱颖而出，并人尽其才、才尽其用的用人环境，最大限度地激发人才的积极性。
　　2、发挥科技主导作用。33号文件规定了几条办法，一是加大各类科技计划经费向西部地区的倾斜支持力度，逐步提高科技资金用于西部地区的数额。对西部省区而言，在于如何用好这笔钱。多年来，提高经费使用效果并没有解决，一套有效机制并没有形成，因此，值得系统研究，提出办法。二是支持西部地区科研机构、高校加强有特色的应用研究和基础研究。各省区如何从中央这条政策上获得支持，什么样的支持，还需要提出具体设想，才能便于落实。谁考虑得深，考虑得周到，谁就可能先获得中央的支持。三是允许并提高西部地区企业在销售额中提取开发经费的比例。这一条很实在，需要尽快形成实施细则，加以落实，首先是要确实这个提取的“比例”。四是对科技人员在西部地区兴办科技型企业，简化工商登记，提高股权、期权和知识产权入股比例的上限。这一条很好，需要尽快落实，制定规章，形成制度。至于本部分中还提出的项目推动、深化科技体制改革等，也需要落实。加强与东部地区的科技合作，通过外商直接投资、技术入股、专利转让、合资合营等形式发展与发达国家的技术经济合作，也是有必要的。

增加教育投入。 一是西部省区要在国家加大对西部地区义务

　　教育的支持力度，增加资金投入情况下，研究如何加快实现九年义务教育，形成具体办法，提高资金使用效果。二是搞好三个落实，即要落实中央关于对西部地区高等学校建设予以支持，要落实东部地区学校对口支援工程，落实建设西部地区对农村基层干部和农民的远程教育体系。
　　4、加强文化卫生建设。这方面有许多内容，我们特别强调关注三大支持，一是国家安排的补助地方文化设施建设、广播电视建设投资和文物经费，向西部地区倾斜。二是推进自然村“村村通”广播电视建设，进一步扩大广播电视有效覆盖面。三是加强对西部地区卫生、计划生育建设的支持力度，重点建立健全农村初级卫生保健体系。这三方面财力支持如何安排，如何落实，都值得认真研究，全力做好。
　　以上是我们对33号文件的一些个人理解，仅供参考，希望有关
　　方面，能在33号文件研读落实上下功夫，从中获益，为西部大开发用好用足政策。

北京师范大学学术委员会副主任
　　经济与资源管理研究所所长
　　李晓西教授 博导