制度创新与政府管理制度

----在太平洋所“制度创新与政府管理”学术研讨会上的发言

李晓西

　　（50人论坛·北京）今天这个题目非常重要又非常重大，深究下去，至少涉及到这样五个方面：一是政府与市场的关系，对经济是自由放任还是政府干预？是按自由放任组织政府和规定政府职能，还是按干预来组织和界定？如果按干预，是什么样的干预，多大力度和范围的干预等？这些都是老话题，争论时起时伏，从未停止过。二是政府管理与政府宏观调控关系，政府管理是否等同于政府宏观调控？能否认为政府管理是更广义的概念，包括着政府宏观调控，同时包括着政府对各种经济主体的必要管理？换言之，宏观调控是政府对总需求的干预，而管理是政府对需要和供给双方面的干预？ 1996年以来，我国政府和社会各界对如何提高宏观调控水平越来越关注，因此，这方面讨论不少；三是政府与社会主义市场经济关系，这是处于转轨中的中国特别现实的问题。我们的政府，是建立在社会主义市场经济体制上的政府，因此，我们政府的规定，就要以是否符合社会主义市场经济规则来衡量？加入WTO后，还要以WTO的通用的市场经济规则来衡量，这二者是什么关系？是否在国际上多讲市场经济，在国内则多讲社会主义市场经济？四是政府制度与其他各种制度比如中介组织的制度，经济运营主体的制度等的关系，到底谁是基础？谁是主要的主导一方？谁制约谁？五是政府与法规的关系。政府大还是法大？行政法规大还是人大通过的法律大？广义的政府是否包括了立法和执法部门？这一条是政府制度建设中经常要遇到的问题。
　　讲政府制度和制度创新时经常遇到的问题。
　　鉴于时间关系，仅就“政府管理体制的改革与创新”谈6点想法：
　　1、建设一个能解决新问题的、高效率的现代行政管理制度的政府，需要制度创新。政府管理制度创新的必要性，可简单归纳几条：一是为了政府的活力和效率：今年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾提出，政府是一种自然垄断性组织，垄断条件下任何组织都可能导致低效率，因此，只要引入创新、激励和竞争精神，才能提高效率。显然，这是政府创新的理由之一；二是为了适应世界经济潮流：当代社会经济发展变化很快，要适应这种变化，比如全球化的挑战，需要政府制度的创新；三是为了适应引入高新技术的需要：信息化进展作为一种新生事物，大大促进了政府部门之间、与公众之间的信息交流，也要求加速实现政府经济管理的制度创新；四是为了解决国内政治经济发展中一个个具体问题，要求政府制度通过创新。比如，如何解决政府公共品的责任。斯蒂格利茨提出，在公共产品供给方面，要区分“政府提供”与“政府生产”这两个概念。政府建立企业，直接组织，亲力亲为，是政府生产的概念；政府经济资助、授予经营权、政府采购之类，是政府提供。现在具有规模经济性的自然垄断产品即大部分基础设施和一部分公共服务行业，可以政府提供方式来进行干预。这是经济观念上的创新，也是我国政府面临的实际问题，这就相应要求政府制度创新来解决。
　　2、适应加入WTO对政府管理制度要求而进行的改革或改进，也是政府制度创新。WTO规则是市场经济规则，是多年达成共识的规则，我们适应之，是否只是对自己原有制度的改革或改进，谈不上什么制度创新？我认为，把政府制度创新理解得更宽泛一点，更有利于推进改革。新是对旧而言的，借鉴别人的经验，改革自己的，相对自己的过去，就是创新。而且，WTO规则本身也是一个复杂的系统，有很多妥协和案例判断，因此，这场改革是从一个大国国情出发的，不可能是现成模式的简单照搬，借鉴中要求创新，制度形成当然包括创新。在这个意义上讲，为适应新形势的需要，要尽快根据世贸组织要求来创新行政管理制度，改进相关的政策措施；要坚决落实中央关于减少行政审批的决议，凡是没有法律法规依据和不应由政府直接管理的的审批事项应一律取消；地方政府要结合机构改革，更好地为企业服务；要培育和健全社会中介组织，促使它们规范运作，健康发展，成为承担政府管理社会服务的具体组织者和市场竞争秩序维护者；要根据WTO透明度原则的要求，向社会公开政策、法规。最重要的是，政府官员要减少“官本位”的观念，树立“三个代表”的思想，变管企业、管百姓为服务企业、服务民众，才能去努力探索、真心建设一套高效率的现代行政管理制度，才能实现政府制度的有价值的创新。
　　3、社会主义市场经济体制本身是体制创新的产物，在此基础上进行政府管理体制改革与职能转变，本身就是创新。把市场经济与社会主义联在一起，这是对马克思主义的伟大发展和超越。市场经济创新着社会主义，使社会主义从阶级斗争内核走向合作、民主和法制；社会主义创新着市场经济，使市场经济从古典的个人利益至上走向更多社会福利和更多的自由人联合体团体精神的现代市场经济。马克思曾使社会主义从空想走向科学，中国社会主义经济改革的伟大实践，正在使社会主义从科学走向现实。理论工作者必须进一步突破一切过时的、教条的理论，从发展社会生产力的实际需要出发，总结人民的实践，创造新的理论，否则，社会主义市场经济的发展就是困难的。例如，如果我们不能从实际出发，不能正确评价资本的作用，不能正确评价企业家（或厂商）在创造社会财富上的作用，不能正确评价各社会阶级之间的合作关系，不能正确评价私有经济和公有经济各自不同的作用，不能正确评价国家经济中发达国家的作用，等等，我们就不可能在确立社会主义市场经济体制时迈出有实质性意义的步伐。社会主义市场经济体制发展与政府管理制度改进，是互动的，是双向的创新。
　　4、当前政府管理体制改革与创新的关键点之一是，作为资产所有
　　者管理权力与作为社会管理者的权力的区分与界定，也可归为“政资分开”。政资分开，有助于政企分开，这将有助于更准确地把握政府领导方式。在领导国有企业改革时，在对国有资本重组时，要明确是以什么身份在领导？是国有资产出资者身份，还是政府领导人身份？政资分开，就会有助于对政府作用作出一个有根据的界定，便于政府操作，提高效率，减弱行政干预，但又不放弃政府的责任和权利。政资分开的意识本身是约束政府各级领导滥用权力的办法之一。政资分开有利于防止政府官员与国有资产直接交流，造就引起腐败的温床。实践证明，政企分开关键就是要政资分开。
　　5、依法治国是政府管理制度创新的基本精神。政府重要制度的创新，具有法律的形式，这本身就是政府管理制度创新的重要标志。我国传统行政管理思维影响很深，重内部文件，轻法律法规的倾向仍很严重，政策只官员知道，公众不了解，不知情。对此能进行改革和改进的制度规定，就是制度创新。又比如，各级政府领导人在实施领导过程中，会根据中央和国务院有关精神，发表讲话。这是必要的，正常的。但是，政府领导人讲话的法律意义，似乎也应有个界定。这样做，一方面有利于企业把握在什么角度上执行有关讲话，也有利于领导今后责任的区分。总之，依法行政，是政府制度进行重大创新的基本精神和重要依据。
　　6、尊重人、服务于人、平等待人是政府制度创新的灵魂
　　制度文明，本质上是如何善待人类自己，如何尊重人，平等待人，如何为多数人服务。政府制度创新，就是要为为最终提高人民生活水平，为增强国力服务。为经济主体服务，为方便民众服务，为平等待一切的人服务，这就是政府制度创新的方向。
　　总之，政府制度创新，不是一个抽象的概念问题，而是具有重大实践意义的课题。解决得好，中国现代化事业就会上新台阶，中华民族的振兴就会早一些到来。