在过去发展的阶段，我国以经济增长为核心，只有单一维度的目标，就是围绕GDP做文章。当时中央对地方的考核就很简单，也很直观。而现在我们到了新发展阶段，深化改革的目标变成了国家治理体系和治理能力的现代化，从经济改革到全面改革；发展的目标也从过去追求经济高速度变成了追求发展高质量，从一维的“增长”转向多维的“发展”。改革的目标、发展的目标都发生了重大变化，也就是说由过去的单一目标变成了多元目标。在这种目标多元的情况下，中央对地方怎么样进行激励，怎么样实现激励相容，这就成了一个复杂的问题。

在单一目标下促进经济增长，做大GDP蛋糕，这种激励机制的设计相对来说比较简单。而到了新发展阶段，发展目标更为多元，不仅仅有GDP的增长，还涉及社会的公平，其中也包括区域的公平。低碳绿化、资源节约、遏制气候变化等，也成为重要的发展目标。由此，激励相容的复杂性成倍地增加。加之人口流动和家庭迁徙，公共服务成本的区域分摊日渐显现。数字平台企业的发展，税收与税源的背离也日渐凸显。如此等等，这些都成为财政体制中需要考虑的重大问题。

在中央各部门针对地方设定的每一个考核目标都可能存在一票否决的情况下，地方的行为选择有时候就可能会陷入一种困境。这恐怕是我们当前面临的一个十分复杂的问题。

过去是一个静态的社会，现在变成了一个动态的社会。市场化、工业化推动了劳动力的流动，城市化吸引了社会人口的流动和家庭的迁徙。人户分离成为当下的普遍现象，至今有5.04亿人处于人户分离的状态。这给公共服务的提供如何实现“随人走”带来了极大挑战。还有空巢老人的照顾、留守儿童的抚育也成为公共服务要面对的问题。青壮年劳动力打工在外地，医保、养老在户籍所在地，在人的生命周期不同阶段处于不同的区域，公共服务的成本如何在区域之间分摊？一旦这种区域协商变得成本极高或不可能的情况下，就需要上一级的政府来解决和承担。这也就是事权、支出责任要上移。

过去的财政标准收支，以及转移支付都是可以在假设人不流动的情况下去设计的。而现在动态社会的来临，不只是作为生产要素的劳动力在流动，更重要的是家庭迁徙在日渐扩大，人口分布发生了很大变化。2.9亿农民工工作生活在城市，户籍在农村，其公共服务也在农村，在当地难以享受同城待遇。尽管一般性转移支付已经考虑到了常住人口因素，也有专项转移支付与农业人口市民化挂钩，但处于流动状态的人，在上学、养老、廉租房等方面依然难以享受平等待遇。所以，怎样转变到从动态社会角度去完善财政体制，事关城市化能否以人为核心、事关社会公平和人力资本积累。

现在没有一个横向转移支付的统计，数据要统计出来才可以看到，这种横向之间资源的转移规模其实并不小，但不透明。怎样形成一种激励机制，这个问题还没有研究到位。横向转移支付需要在制度上有更加明确的安排。实践中已经有一些做法，也是在探索，在摸着石头过河，在理论上对这个问题没有非常清晰的描述，在制度上也没有形成很清晰的制度路径。这就导致了不确定性、不可预期性，尤其在多元目标情况下，激励相容出现很大的不确定性。

具体表现在行为上，地方不像以往那样有积极性了。单一目标下，地方很积极，在分税制财税体制下地方抓生产促发展的积极性、主动性非常高，区域之间的良性竞争被解读为中国增长奇迹的密码。而在多元目标下，地方在选择组合上都存在不确定性，收益、风险难以预期的情况下，地方的选择组合偏向于零风险，没有文件依据的事情不敢干，更谈不上因地制宜大胆去闯。如何激发地方积极性，这是我们现在面临的迫切需要解决的问题，这是防范化解区域风险全国化的治本之策。