作者：

李建伟（国务院发展研究中心社会和文化发展研究部）

王伟进（国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所）

文章刊发：《管理世界》2022年第9期

摘要：马克思主义政治经济学认为，思想上层建筑是政治上层建筑的理论基础，有效的社会治理必须与社会文化及其价值观相适应。生产力决定生产关系，实现有效治理，社会治理体制必须适应既定时期的生产方式和生产力发展水平，建立与治理机构行政能力和社会自治能力相匹配的权力分配与治理机制，平衡社会秩序与个人自由。在社会形态及其主要矛盾的动态发展变化中，只有国家意志与人民意志相统一，才能从根本上确保社会治理现代化变革中保持社会秩序相对稳定。在百年历史巨变中，中国共产党把马克思主义政治经济学与中国实际和中华优秀传统文化相结合、汇集吸纳现代治理思想，创造了经济快速发展与社会长期稳定的双重奇迹。中国共产党百年治理的成功经验，印证了实现有效社会治理的基本规律，创新发展了马克思主义政治经济学，创立了人类社会治理的文明新形态。新时代推进社会治理现代化，仍需持续推进治理理念、治理制度、治理机制、治理方式和治理能力现代化。

关键词：社会治理  演变规律  治理现代化  推进路径

人类社会的文明发展史也是一部社会治理演进史。从世界历史看，各国在不同时期创建了与其生产方式、发展水平、社会文化、社会结构相适应的多种治理体制，不少治理体制随时代发展、朝代更迭而消亡，但也有不少治理思想、治理制度、治理机制得到传承和发展。每种治理体制的传承与发展，都有其特定的历史文化背景，即使在同一体制下，不同文化也会赋予治理体制不同的内涵。各种治理体制都有其核心价值理念和服务目标，根植于特定的意识形态与传统文化之上，亨廷顿（2018）因此将不同治理体制融合发展过程中的冲突归因于文明冲突。也有不少学者直接从意识形态角度评判不同治理体制的优劣，并据此攻击其他体制，典型的例子是2020年新冠肺炎疫情爆发后，中国等少数国家通过严格精准防控迅速遏制住了疫情蔓延，美欧多国政客、学者从意识形态角度攻击严格精准防控举措为威权主义，而以维护个人自由为名、疏于控制病毒传染源、未能有效切断传播链的欧美多国，疫情失控并周期性大规模复发，由此引发了何种社会治理模式更为有效的激烈争论。社会治理问题本质上是国家与社会的关系问题，从马克思主义政治经济学关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的基本原理看，社会治理有其内在演变规律，社会治理必须适应既定时期的生产方式和生产力发展水平，建立与治理机构行政能力和社会自治能力相匹配的权力分配与治理机制，顺应社会诉求与社会矛盾的发展变化，平衡好社会秩序与个人自由。各国的治理历史经验表明，只有实现国家意志与人民意志相统一的治理制度，才能从根本上确保社会治理现代化变革中保持社会秩序相对稳定，中国共产党创造的百年社会治理奇迹为此提供了典型例证。

一、引言

社会治理问题本质上是国家与社会的关系问题，要找到有效的社会治理模式就绕不开对这一经典学术议题的再讨论。已有研究为我们提供了重要基础。从类型学上看，多元主义和法团主义被广泛讨论。多元主义模式认为，个体为了维护自身利益可以自愿结成利益团体，各利益团体在多元竞争中影响公共政策以保障成员利益，同时实现权力分布的多中心和激发社会活力，其弊端是容易出现财阀控制权力中心、弱势群体利益无法保障、社会冲突增加等。法团主义认为国家可以积极主动介入各类社会组织，为其提供协商交流平台，国家基于功能性组织实现对社会利益的整合和对社会组织冲突的管控，但存在走向国家主义、确保国家整体稳定等挑战（卢元芬，2018；Schmitter and Lehmbruch，1979）。从动态演变角度看，国内外学术界主要形成了现代化论、发展论和转型论等理论范式。现代化理论以发达国家的现代化为研究对象，比如亨廷顿（2015）根据发达国家经验，提出了政治权威合理化、行政机构专业化、大众参与广泛化的治理现代化三大趋势。以依附理论、世界体系理论为代表的发展理论以拉美、非洲、东亚等发展中国的社会发展为研究对象，国家与社会关系的核心议题是现代民族国家的形成，只有转型理论以中国、前苏联、东欧等社会主义国家的转型过程为研究对象，这些国家在转型前呈现出资源高度垄断下的国家社会关系模式和国家控制一切的总体性社会体制，转型表现为总体性社会体制的弱化和解体、市民社会的形成和重建、运动式社会动员向科层化常规化转变（孙立平，2008）以及社会管控走向社会治理（郁建兴、关爽，2014）等。具体到中国的转型现实，由于国家很大、各种理论模型均可找到经验资料，市民社会（Whiter，1993）、法团主义（Saich，2000；顾昕，2004）、社会中间层（王颖，1994）等框架都被用来分析国家与社会关系时存在“以偏概全”的问题，而基于分类控制（康晓光、韩恒，2005）的行政吸纳社会（康晓光、韩恒，2007）被视为国家支配社会体制的替代模式，部分学者由此进一步提出国家与社会存在控制与支持的“双轴关系”（陶传进，2008）和以国家支持社会为核心的行政吸纳服务模式（唐文玉，2010）。整体上，治理被视为实现国家和社会正和博弈的可行路径（郁建兴、吕明再，2003），基于社会自治的“协同治理”（燕继荣，2013）被认为是中国社会治理的发展选择。

多元主义与法团主义均是基于市民社会传统的类型学分析，在社会形态基础上不具有普遍性，而且国家都被简化为强势的支配者（郁建兴、吴宇，2003；纪莺莺，2017）。行政吸纳社会、行政吸纳服务等主要反映的是中国社会转型的阶段性特征，社会形态在时间上不具有普遍性，而且将重心放在了国家（纪莺莺，2017），将社会组织领域的现象视为普遍的国家与社会关系。现代化理论与发展理论不能反映社会主义国家转型的特征，转型理论主要解释社会主义国家的转型，在研究对象上不具有普遍性。而“治理”“协同治理”则更多代表了社会治理的应然判断，而且有关政党的作用在这其中未得到充分体现。要寻找有效社会治理的规律与标准，需要同时考虑横向上不同社会自身形态的差异和纵向上社会治理的动态演变过程，需要看到社会形态发展的全貌，需要同时看到国家与社会，关注到国家与社会的边界可能并不统一（肖瑛，2014；Migdal，2001），也需要将政党带进来（林尚立，2001；景跃进，2019）。马克思主义唯物史观就国家和市民社会关系的一般性讨论为我们提供了启发。马克思认为“在生产、交换和消费发展的一定阶段上，就会有相应的社会制度、相应的家庭、等级或阶级组织，一句话，就会有相应的市民社会。有一定的市民社会，就会有不过是市民社会的正式表现的相应的政治国家”，“家庭和市民社会本身把自己变成国家。它们才是原动力……政治国家没有家庭的天然基础和市民社会的人为基础就不可能存在。它们是国家的必要条件”。也就是说，“国家、政治制度是从属的东西，而市民社会、经济关系的领域是决定性的因素”，是社会决定国家，经济基础决定治理体制，而且这种关系是动态演变的。

基于此，我们从马克思主义政治经济学关于生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的基本原理出发，研究了社会形态与社会治理体制（含治理思想、治理制度、治理机制）之间的内在关系，分析了社会治理的演变规律。在此基础上，我们概括总结了中国共产党在百年历史巨变尤其是新中国成立以来创造社会长期稳定奇迹的五方面经验，并针对社会治理现代化的总体目标，提出了新时代推进治理现代化的五大路径与政策建议。

二、社会治理的演变规律与有效治理的稳定路径

联合国全球治理委员会（1995）将治理定义为各种公共或私人机构在管理共同事务时所采用的方式总和，是在调和各种社会冲突和利益矛盾时采取联合行动的持续性过程，既包括有权迫使人们服从的正式的制度和规则，也包括人们同意或符合其共同利益的非正式的制度安排。马克思主义政治经济学认为，上层建筑是建立在一定经济基础上的社会意识形态以及与之相适应的政治法律制度及其设施的总和。也就是说，上层建筑包括思想上层建筑和政治上层建筑，思想上层建筑包括政治思想、法律思想、道德、宗教、文学艺术、哲学等意识形态，政治上层建筑包括政治法律制度及组织（军队、警察、法庭、监狱、政府机构和政党、社会集团）。基于马克思关于上层建筑的定义，我们把社会治理体制分为3个层次，治理思想即与治理相关的意识形态或思想上层建筑，治理制度即社会治理的政治法律制度，治理机制即贯彻落实治理思想和治理制度的组织或执行机制。社会治理作为管理和调和社会冲突与利益矛盾的上层建筑，包括治理思想、治理制度、治理机制，必须与特定历史时期的生产方式和社会形态相适应。一种治理体制是否有生命力，不在于其外在形式，而在于其能否有效管理和调和社会冲突与利益矛盾，能否使社会保持充满活力又和谐有序。

（一）治理之道：传统文化对治理思想和治理制度的影响

有效的社会治理必定植根于传统社会文化。治理思想是治理体制的灵魂。马克思主义政治经济学认为，思想上层建筑是政治上层建筑的理论基础，政治上层建筑是贯彻落实思想上层建筑的制度与机制保障。社会文化是思想上层建筑即意识形态的主体，传统文化在一定社会文化中具有根深蒂固的影响，作为政治上层建筑的社会治理体制、治理制度、治理机制是建立在既定时期社会文化基础之上的，有效的社会治理必须与社会文化尤其是传统文化及其价值观相适应。

由传统文化及其价值观的差异所决定，在不同社会，形式相同的社会治理制度与治理机制，在内涵上也会因文化不同而存在巨大差别。在人类社会几千年的历史演变和交融发展过程中，形成了西方文化圈、东亚文化圈、伊斯兰文化圈、印度文化圈、斯拉夫文化圈等地域特征、民族特征明显的不同文化圈，在同一文化圈的不同国家和地区，还会有丰富多彩的民族文化，每种文化都有其独特的风俗习惯、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念，这些融入到社会生产关系之中，形成独具特点的社会组织与治理模式。不同文化在交融发展过程中形成的普世价值观念，如自由、平等、法治、公平、正义等，与传统文化融合后也会有不同表现形式和不同侧重。如中国传统文化与西方文化都主张人与人之间的平等，但与西方文化信奉丛林法则下强调个人绝对自由的平等观不同，中国传统文化所主张的平等注重天下大同与公平正义。中国道家主张的“天地所以长且久者，以其不自生，故能长生”，“以道观之，物无贵贱”，包含了道法自然、人人平等的思想。法家主张依法治国、在法律面前人人平等，“不别亲疏，不殊贵贱，一断于法”，“法不阿贵”“刑过不避大臣，赏善不遗匹夫”。占据传统文化主导地位的儒家主张国家治理以保息六养万民，实现“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜、寡、孤、独、废疾者皆有所养”的大同社会，所追求的公平正义是“均无贫，和无寡，安无倾”的和谐社会。正是由于传统社会文化及由此决定的治理思想不同，许多国家采用形式相同的社会治理制度，但治理机制却相去甚远，比如目前全球有38个国家实行君主立宪制，因各自文化不同，各国君主立宪制的治理机制也千差万别。最早实施君主立宪制的英国将君主制、贵族制和民主制融为一体，国王作为国家元首在形式上有任免内阁人员、召集和解散议会等权利，实际治理权力在内阁；瑞典的君主立宪制，国王作为国家元首仅履行礼仪性职责，不能干预政府和议会工作，立法权在议会；卡塔尔作为君主立宪制的酋长国，埃米尔是国家元首和武装部队最高司令，掌握国家最高权力。

不同社会文化决定了治理思想与治理制度的多样化，而一个社会占据统治地位的主流文化决定了治理思想的价值取向，也直接决定着社会治理制度的阶级属性和社会治理体制的有效性。每个社会所普遍认同的传统文化，包括道德、宗教、文学艺术、哲学等意识形态，决定了社会的基本行为规范和基本价值观，构成社会治理制度的共同思想基础。但每个社会都有不同的社会阶层，各个社会阶层都有其不同诉求，占统治地位的社会阶层的意识形态通常主导整个社会意识形态，并决定政治上层建筑的阶级背景和服务目标。社会治理制度及其治理思想的阶级属性，决定了社会治理制度与治理对象之间的内在矛盾，这一矛盾在治理机制上体现为治理主体与治理对象对权力分配诉求的矛盾，在社会形态上表现为治理主体与社会对象在社会诉求上的矛盾。

正是因为治理制度及其治理思想的阶级属性，形式上科学的治理机制，因治理思想偏离广大民众的社会诉求，最终会导致治理失效。中国古代，早在西周时期就建立了乡官礼治的基层自治制度，秦汉时期形成了防范诸侯分裂割据的郡县制，隋唐时期建立起了政府各部门权力相互制衡的三省六部制，这一系列的治理机制在历代王朝治理中得到不断传承和发展，形成了中国古代规范严谨的社会治理制度，但历史上依然出现了朝代频繁更替的历史周期律。朝代兴衰由多方面因素使然，从社会治理角度看，根本原因就在于封建制度下以维护皇权利益为核心的治理思想与广大民众社会诉求之间存在不可调和的矛盾。王朝在建立或中兴初期，为巩固政权，都会顺应社会发展需要，采取休养生息、稳定社会、改善民生的政策，但王朝治理的本质是为皇权利益服务，在短期兴盛后，统治阶层都不可避免地陷入对广大民众的巧取豪夺和腐败之中，最终导致治理失效和王朝覆灭。在传统的资本主义社会，正如马克思在《资本论》中所揭示的，以服务于资产阶级利益为目标的资本主义社会治理，在资本贪恋本性的驱动下，必然会导致社会财富向资产阶级的高度集中和严重的贫富两极分化，无产阶级与资产阶级矛盾激化，最终导致经济社会危机，社会治理失效是其以服务于资本利益为导向的治理思想的必然结果。

（二）治理之形：社会治理机制的稳定性与有效性

社会治理机制是治理思想与治理制度的贯彻落实执行机制，社会治理体制是否有效，首先要看治理机制是否与其生产方式相适应。马克思主义政治经济学认为，经济基础决定上层建筑，经济基础是一定发展阶段由生产力所决定的生产关系的总和。作为上层建筑的社会治理，实质上是对一定时期物质生产关系和生活关系的治理，治理制度、治理机制必须顺应既定时期的生产方式和生产力发展水平，不同的生产力发展水平和生产方式决定了不同的社会治理体制。人类社会从原始文明发展到农耕文明再到工业文明，生产方式不断进步，社会治理机制也发生了巨大变化。如农耕文明时代的社会治理机制与工业文明时代的治理机制就有本质不同。农耕文明时代的农业生产方式是以家庭为单位的小规模分散作业，生产关系集中在宗族内部，宗族在基层自治中发挥着重要作用，以宗族自治为基础，中国历史上先后形成了诸侯分封制、郡县制等国家治理机制。进入工业文明时代，生产方式从农耕时代的手工作业转变为大规模专业化分工协作与机器生产，社会组织方式从宗族聚居转变为城市化，宗族在生产关系方面的影响大幅度弱化，单位（企事业）和城市社区成为工业文明时代基层治理的基础，高度组织化、制度化的城市治理成为社会治理的主要形式。西方国家最早进入工业文明时代，并建立起与其工业化生产方式相适应的现代治理制度与治理机制，不少发展中国家脱离本国实际，直接照搬照抄西方工业化国家的治理模式，在形式上实现了所谓的治理现代化，社会却长期动荡不安，出现了治理失效（李建军、邓理，2020），如巴西、阿根廷、菲律宾、泰国等不少亚非拉国家，经过多年动荡与变革后建立了类似欧美发达国家的民主制度，实现了所谓的政治现代化，但在经济上却陷入“中等收入陷阱”，社会依然长期不稳定。一些西方学者将发展中国家现代化进程中的社会治理失效简单归咎于政府的无能，认为“软弱、无能或根本缺失的政府是各种严重问题的根源所在”，解决社会治理失效必须“建立新的政府制度以及加强现有政府”（福山，2017），这一观点仅看到了治理失效的表象，没有看到治理失效的本质是治理模式脱离了各国生产力与生产方式相对较低的实际。

那么，如何评判一种治理机制的有效性？以塞缪尔·亨廷顿（2015）为代表的西方社会学家，把英美先行现代化国家治理机制作为发展中国家社会治理现代化的标准，提出了治理现代化的三大核心要素，即政治权威合理化（秩序井然的社会要有一个明确的最高权威）、行政机构的专业化（新的政治职能需创制专业化机构执行）和大众参政广泛化（广泛的民众参与是政治现代化的必然要求），并指出诸多国家现代化进程中社会发生动荡，主要原因是缺乏强有力的政党和纪律严明的政府、政治体制变革与经济社会体制变革不协调等。从行政机构专业化角度，塞缪尔·亨廷顿（2015）按照权力分配方式（集权与分权）和权力总量（权力大与小）两个维度，把各种治理机制概括为集权但权力总量较小、集权且权力总量很大、分权且权力总量较小、分权但权力总量很大四种模式，认为发展中国家治理现代化的过程是一个从权力集中到分散的过程，现代化早期需要改变传统的社会、经济、文化信仰和行为方式，需要权力集中以促进变革所需要的政策创新，在现代化后期，现代化体制参与团体的扩大又会要求以分权方式重新分配权力。从各国治理机制的历史发展看，权力是治理的根本手段，治理机构的权力分配始终是治理机制的核心内容，集权和分权是对治理机构治理权力集中度的不同反映。治理机构的权力分配既包括权力在治理机构内部横向或纵向间的分配，比如政党对政府、立法司法机构等的领导，不同政府部门间的治理权力分工，不同层级党政机构所具有的治理权限（比如党的民主集中制）等，也包括治理机构对社会组织和个人等治理对象的管理或治理权力让渡，参与治理权力分配的社会组织包含反映生产关系的经济组织、社会组织、社区、家庭等。权力在不同历史时期或发展阶段有不同的分布，即使在同一历史时期，在不同领域、不同层级，治理机构的治理权力分配也不同，关键是权力分配能否调和好社会冲突与利益矛盾、实现社会稳定发展。在既定治理制度下，实现有效治理的治理权力分配，与治理机构自身的行政能力以及治理对象的自我管理能力或自治能力高度相关，治理机构行政能力越强、效率越高，达到有效治理所需要的权力集中越小；治理对象的自我管理能力越强，意味着实现有效治理可以凭借更多的分权和更少的集权。总之，以实现有效治理为目标的治理权力分配，从长期看需要与生产方式的发展相适应，短期看必须与治理机构的行政能力和治理对象的自治能力相匹配。

需要注意的是，行政机构治理能力极强或者治理对象自治能力极强并不意味着分权最大化就能实现有效治理，反之亦然。亨廷顿所揭示的治理权力演变规律仅仅反映了成功实现现代化转型的国家，但正如上述分析所提到的，许多国家在按照西方现代化模板进行治理现代化变革过程中陷入长期社会动荡，这表明单纯以治理权力的集中度为标准，仅仅考虑到行政能力和自治能力，无法判定一种治理机制是否有效。治理机构权力的最优分配还受到生产方式、市民社会所反映的社会形态诉求的影响，权力的分配同时需要以社会形态诉求为限度，下文将就此进行详细论述。

为更形象地描述治理机构权力分配以及行政机构能力和社会自治能力对其的影响机制，我们借用经济学中的无差异曲线来反映有效治理所需的最优权力分配。如图1的M线所示，曲线上的点是不同时期能够平衡好社会冲突与利益矛盾的治理机构权力最优分配，治理机构的权力集中度须与行政能力负相关，与治理对象的自治能力正相关。偏离M曲线的权力分配，无论是过度集权还是过度分权，都会导致治理效率下降或失效。过度集权、分权不足，会导致社会活力不足；过度分权、集权不足，又会导致社会失序，甚至引致社会动乱。如图1所示，在治理机构行政能力和治理对象自治能力确定的情况下，实现社会有效治理的权力分配组合在A点，如果出现过度分权，权力分配组合偏离到B点，就会出现治理能力尤其是自治能力严重不足问题，社会因此会失序甚至陷入混乱状态。

（三）治理之态：保持社会既充满活力又和谐有序的良好形态

社会治理的目标是保持社会充满活力又和谐有序，这一目标体现在社会发展形态上就是要在维持社会秩序与保障个人自由之间取得平衡。“一个健全而进步的社会既需要集中控制，也需要个人和群体的积极性；没有控制，会出现无政府状态；没有积极性，则会出现停滞”（罗素，2017）。有效的社会治理既需要保持和谐稳定的社会秩序，又需要维护充分的个人自由以保障社会充满活力。从社会秩序角度看，保持和谐稳定的社会秩序需要一定的权力集中，集中的权力便于治理机构为社会提供公共服务，以维护社会有序发展，但维护社会秩序所需的权力集中是有限度的。“对于文明群体中的任一成员，所以能够施用一种权力以反其意志而不失为正当，唯一的目的只是要防止对他人的危害”（密尔，2019）。从社会活力角度看，需要赋予每个人充分的思想自由与行为自由，包括自主支配个人合法财产与收入的自由，才能最大限度激发社会活力，推动社会持续发展，但个人自由同样是有限度的，“个人的自由必须约制在这样一个界限上，就是必须不使自己成为他人的妨碍”（密尔，2019）。从治理机制角度看，维持社会秩序与个人自由之间的平衡与治理机制的权力分配高度对应，维持社会秩序需要权力集中并限制个人自由，提升社会活力则需要提高分权程度、增加个人自由度。在既定治理制度下，治理机构的行政能力和治理对象的自治能力在决定治理机制权力分配的同时，也对秩序与自由之间的平衡具有直接影响，治理机构的行政能力和治理对象的自治能力越强，维持社会秩序所需的集权程度和秩序约束越低，可以赋予个人的自由程度越高。维护社会秩序进行的权力集中意味着对个人自由的限制，过度集权意味着社会活力的丧失，超越治理机构的行政能力和治理对象的自治能力的过度分权所带来的过度自由，又会导致社会失序，最终也会导致社会活力的丧失。

如何取得社会秩序与个人自由之间的平衡，以达到社会既和谐有序又充满活力的社会治理目标？英国哲学家约翰·密尔（2019）提出的原则是，“凡主要关涉在个人的那部分生活应当属于个性，凡主要关涉在社会的那部分生活应当属于社会”。这一原则看起来简单，在现实社会中界定好个人生活和社会生活的边界却颇为复杂。从马克思主义政治经济学看，不同时期生产力与生产关系的不同，决定了不同发展阶段作为治理对象的社会对自由度的不同追求（即对社会秩序或自由的期待）。即使在同一发展水平下，社会文化的不同也会导致不同的社会形态或对社会自由度的追求，比如追求个人绝对自由的欧美社会更偏重于社会分权与个人自由，而注重集体利益的儒家文化圈社会更偏重权力相对集中和社会秩序。

为更形象地表述社会形态与治理机制的动态关系，我们同样借用经济学无差异曲线的概念阐释社会形态的最优分布（即社会自由度的合理水平）。如图2的F线所示，无差异曲线F线之上的点，代表在不同发展水平和发展阶段时能够让社会充满活力又和谐有序的最优社会形态（或最优社会自由度），偏离无差异曲线，社会要么陷入管控过度、活力不足的停滞状态，要么陷入管控不足、社会失序混乱状态。我们将最优社会形态分布曲线F叠加在最优治理机构权力分配M之上，进而形成有治理权力集中度和社会形态自由度构成的二维互动空间，治理机构的行政能力和治理对象的自治能力变量也同时被考虑进来。从二者互动关系看，在治理机制的最优权力分配处于A点时，其集权程度较高（处于A'水平），对应在社会形态上是社会自由度较低、社会秩序水平较高（处于C'水平），对应到最优社会形态分布曲线F上是C点，当治理权力分配偏离到B点即分权过度时，社会形态的分布相应地偏离到D点，使社会陷入自由过度、社会失序状态。

（四）演变规律：治理机制与社会形态的动态协同发展

经济社会总是在曲折发展中不断进步，顺应经济社会的历史发展趋势，社会治理的体制机制也必须不断变革。马克思指出，“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程”，“社会的物质生产力发展到一定阶段，便同他们一直在其中活动的现存生产关系或财产关系发生矛盾，这些关系便由生产力的发展形式变为生产力的桎梏。那时社会革命的时代就到来了”。马克思的这一论断揭示了社会治理演变的重要规律，即社会治理制度、治理机制必须顺应社会形态及其主要矛盾的动态变化进行不断变革。

不同时期社会治理的演变表现出不同特征，古代社会表现为王朝的兴衰交替，如中国古代出现了王朝“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期律。在中国古代社会，受制于农耕时代技术进步缓慢，社会生产力与生产关系变化较小，不同王朝的社会治理形式相对固化，县以下的基层治理基本沿袭了西周确立的乡官礼治自治制度，只是不同朝代在内容与称谓上作了调整，秦汉至隋唐采用乡里自治制度，宋元明清采用保（里）甲制度，这些制度形式不同，但本质上都是将居民按地域、族群关系划分为不同单位，以居民相互帮助、相互监督为核心进行自治（李建伟，2020）。在国家治理层面，从先秦时期创建的郡县制取代西周的分封制开始，郡县制就成为秦朝以后中国历代王朝的国家治理的基本模式。在中央治理层面，自隋朝创立三省六部制以后，这一权力相互制衡的行政治理机制一直沿用到清朝。尽管有不断完善的治理机制，中国古代封建王朝依然呈现出兴衰治乱往复循环的周期性现象，根本原因在于封建王朝的治理思想是以维护皇权为核心。在历经多年战乱后的王朝建立初期，多数王朝都会顺应大乱之后求稳定的社会需求，施行轻徭薄赋、与民休养生息、廉明吏治的仁政，社会逐步恢复国泰民安的良好治理局面，但封建王朝社会治理的根本目标是维护皇权统治，统治阶层的贪婪最终都会发展为官僚阶层的严重贪腐和对民众的横征暴敛，不受制约的土地（财富）兼并也必然导致社会陷入“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的两极分化境地，社会矛盾激化，王朝最终也因朝政腐败、重徭沉赋、民不聊生而灭亡。

近代以来，工业革命极大地发展了社会生产力，社会生产关系也发生了革命性变化，各国社会治理也随着工业化从传统治理向现代社会治理转型。在这过程中，先行完成工业化的欧美国家的治理机制被奉为社会治理机制现代化的样板，其社会意识形态及其治理思想和治理制度也成为诸多发展中国家社会治理变革的效仿对象。从结果来看，不少发展中国家因简单照搬欧美治理模式，陷入长期社会动荡之中，而如沙特阿拉伯王国、卡塔尔等保持传统治理模式的国家实现了经济社会稳定发展。亨廷顿据此断言，高度传统的社会和高度发达的社会都是稳定的，处于现代化变革进程中的社会是不稳定的（亨廷顿，2015）。但2008年美国金融危机爆发并演变为全球性经济危机之后，受到冲击的发展中国家社会保持了相对稳定，而美国和欧洲发达国家先后多次爆发大规模社会动乱，如2008年德国爆发大规模社会骚乱、2011年英国伦敦爆发大规模骚乱、2011年美国爆发占领华尔街运动、2018年法国爆发“黄马甲”街头抗议运动等。这打破了亨廷顿所认为的高度发达国家是稳定的断言，也引发了学界对西方治理模式有效性的反思与质疑，不少学者如托马斯·皮凯蒂将西方发达国家发生的社会动荡归结为社会不平等程度的扩大（皮凯蒂，2019），究其根源，是西方所标榜的现代化治理模式已不适应其社会形态发展需要，无法有效化解其社会主要矛盾。

从各国来看，社会治理从传统治理向现代治理的沿革过程中，能否实现治理机制与社会形态的协同发展、达到在变革中保持社会充满活力且和谐有序的有效治理，关键在于能否实现治理机制与社会形态的动态协同发展。治理制度和治理机制一经确立就需要保持相对稳定，朝令夕改的法律法规得不到广大民众的信任与支持，也无法成为有效的治理制度。但经济社会总是在发展中不断进步，社会诉求比如个人对行动自由的追求，会随着发展水平提高而不断提升，最优社会形态会因社会对秩序或自由的诉求变化而被打破，这对治理机制的最优权力分配也提出变革要求。变革之后的治理机制在提升社会治理效能的同时，又会促进经济社会进一步发展，社会诉求会再度提高，并对治理机制提出新的变革要求，由此会形成治理机制与社会形态之间的动态演变，直至达到治理机制与社会形态新的平衡为止。在这一演变过程中，如果治理机制的变革超越其行政能力陷入过度分权状态，社会就会陷入过度自由的失序状态，甚至陷入动乱。能够确保社会和谐有序又充满活力的治理机制变革路径，是将治理机构的治理权力分配控制在不断提升的行政能力与自治能力之内，同时将社会形态约束在行政能力所能提供的社会秩序和自治能力所能支撑的社会自由度之内。

我们把治理机制与社会形态之间的这一动态协同演变过程简要表述为图3所示的演变路径，假定传统社会治理处于稳定状态即P平衡点，随着经济社会发展水平提高，社会要求更多的个人自由，社会形态最优分布从P点偏向C点（P→C）。社会形态对更多自由的诉求意味着需要治理机构减少治理权力的集中、让渡更多的治理权限、强化对社会的分权，经济社会发展同时会带来治理机构自身更高的行政能力以及生产发展激发的更高的社会自治能力，最优治理权力分配从平衡点P移向与最优社会形态分布C点相对应的A点（P→C→A）。如果治理机制的权力分配超越A点偏离到B点，即出现过度分权状况，社会形态就会因治理机制行政能力不足、无法提供维持社会秩序所需的有效治理，陷入过度自由的失序状态（同图2）。在治理机制权力分配演变到最优组合A点后，有效的社会治理会进一步提升社会发展水平，社会对自由度的诉求会进一步提升到最优组合C1点（A→C1），同上，这要求治理机制的权力分配对应到A1点（C1→A1）。治理机制与社会形态之间的这一动态演变过程会持续进行，直到达到最优治理机制权力分配和最优社会形态分布新的稳定状态即平衡点N。在这一变革过程中，保障社会保持有序又有活力的前提条件是，将治理机制的权力分配和社会形态对自由的追求，控制在最优权力分配无差异曲线M与最优社会形态分布无差异曲线F的交集之内，最优权力分配和最优社会形态分布互为对方的限度，单一强调任何一维度的最优（比如单一追求社会秩序或自由，或单一追求治理集权或分权）都无法确保治理是有效的，它们共同框定了有效治理的区间。偏离这一有效治理区间，无论是超越生产力与生产关系的发展水平追求过度自由，还是超出社会治理机制的行政能力和个人自治能力片面追求过度分权，都会导致社会陷入混乱失序乃至动乱状态。

（五）治理现代化的稳定路径：以人民为中心的治理思想与治理能力现代化

如何将社会治理现代化变革控制在有效治理区间，实现社会治理现代化变革过程中社会保持秩序又充满活力的有效治理，治理思想和治理能力是关键因素。从治理思想与治理制度看，正如前文已论述过的，治理思想及建立其上的治理制度具有鲜明的阶级性，当治理思想与治理制度的宗旨是服务于少数统治阶级利益时，统治阶级与被统治阶级之间就会存在不可调和的利益矛盾，这种社会矛盾激化到一定程度，社会革命就会导致旧制度的崩溃，社会治理的变革也因此偏离有效治理区域，陷入失序混乱状态。实现社会治理在变革中保持相对稳定，关键是治理思想与治理制度的价值取向与人民的意志与社会诉求相一致。密尔（2019）指出，解决统治者与人民的利害和意志冲突问题，“统治者应当与人民合一起来，统治者的利害和意志应当就是国族的利害和意志”。政府行为的合法性来源于他们对人民意志的体现，马克思指出，解决立法权与行政权之间的冲突，关键是要实行人民直接管理社会事务的直接民主形式，使人民直接参加国家事务的管理，使国家成为人民的国家。毛泽东同志在1945年与黄炎培先生就中国共产党如何解决中国封建王朝兴衰治乱的历史周期律问题时也明确指出，“我们已经找到新路，我们能跳出这周期律。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息”。概括起来，无论是国家意志与人民意志的合一，还是人民直接参加国家与社会治理，本质上都是要求治理思想与治理制度的价值取向要以人民为中心，服务于人民的利益诉求与意志，从根本上确保实现社会和谐有序又充满活力的有效治理。

在解决了治理思想价值取向与人民意志统一的前提下，包括治理机构的行政能力和社会的自治能力在内的治理能力现代化，就成为决定社会治理现代化的关键。二战后西方学者综合运用经济学、管理学、法学、社会学的基本原理，提出了一系列提升社会治理能力与治理效率的理论学说。如经济学家以每个人都是让自己利益最大化的经济人为前提，运用微观经济学的成本—效益分析方法，解释个人偏好与政府公共选择的关系，提出作为投票者的消费者可以根据个人偏好，通过对公共物品或服务供给进行民主投票，表达个人意愿，决定公共服务供给（阿罗，2020），即通过鼓励民众广泛地参与立宪、立法和行政和司法，提升治理能力。胡德、戴维·奥斯本等代表的新公共管理学派提出，将绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等企业管理理论引入公共服务部门，建立新的公共责任机制，以提高政府治理效率。针对政府失灵和市场失灵等问题，塞拉蒙在《全球公民社会》中提出，要充分发挥非营利组织作为政府和市场之外的第三部门的作用，完成政府部门和市场部门不能完成或不能有效完成的社会公共事务，弥补政府部门和市场部门的不足。还有不少学者从促进社会公正、强化社会分工与社会和谐等角度，对提升治理能力、促进社会和谐作出了系统分析与论证。亨廷顿（2015）从历史发展角度，提出发展中国家治理现代化过程中避免社会动荡，首先应建立强有力的政党和纪律严明的政府，“以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的宗教的、家庭的和种族的等五花八门的权威”，因为“秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人的最高权威”；其次要提升行政机构的专业化水平，根据政治现代化提出的新的政治职能并创建专业化机构来执行；同时，要提高社会的政治参与程度，广泛的参与可以提高政府对人民或人民对政府的控制。

三、在历史巨变中创造稳定有效治理的奇迹：中国共产党社会治理的成功实践

中国是有五千年文明的文化大国，在绵远的发展历史中形成了影响广泛深远的儒、墨、道、法治理思想，也有一脉相承、不断完善的治理制度，在兴衰治乱的历史周期律中，曾创造了文景之治、贞观之治、康乾盛世等诸多辉煌治理成就，但到清朝末年，清政府的腐败统治加上八国联军等外部侵略，内忧外患使国家陷入半封建、半殖民地的衰败状态，中华民族陷入社会长期动荡、民不聊生的悲惨境地，民族求独立、人民求解放、中华民族求复兴成为近代中国历史发展的大潮。在攸关中华民族兴衰存亡的历史关键时期，中国共产党应运而生，义无反顾肩负起中华民族伟大复兴的历史重任。中国共产党顺应人民求和平、求解放、求幸福的愿望，历经二十八年艰苦卓绝的新民主主义革命，率领全国人民彻底结束了旧中国半殖民地半封建的历史，建立了人民当家作主的社会主义新中国；经过新中国成立后七十多年的砥砺奋斗，彻底改变了旧中国极端贫穷落后的状态，创造了在经济快速发展中实现社会长期稳定的奇迹。中国共产党所创造的经济社会发展奇迹，是中国共产党人把马克思主义政治经济学与中国实际和中华传统优秀文化相结合、持续创新发展的结果。中国共产党百年社会治理的成功实践，阐释了实现有效社会治理的基本规律，即强有力的中国共产党的有效领导是实现国家对社会的治理始终以人民为中心，治理机构的治理权力始终适应社会需要合理分配，最终将有效的社会治理机制以制度形式稳定下来的根本力量，而伴随生产方式变革和经济社会发展改革，社会自身对秩序和自由的动态追求是推动治理权力分配持续优化、治理机构和社会治理能力提升的内生动力，由此创立了人类社会治理的文明新形态。

（一）中国共产党强有力的领导

近代以来，成功实现治理现代化的国家，共同之处是都拥有一个强大的政党（亨廷顿，2015）。社会主义国家的政党在治理中，实际上承担着由社会主义社会发展历史使命决定的领导核心和由党掌握国家政权决定的执政力量双重角色。自新中国建立起，党的领导就处于不断强化之中。社会主义改造后为了走出社会主义现代化的困境，党通过其强大的体制和组织力量实现了对国家、对社会的全面整合和领导。改革开放后，经济社会体制改革同时使得社会从国家控制中、国家从党的直接干预中获得了相对的自主，党、国家、社会关系逐渐从三位一体向各自相对自主的格局转变，党的领导主要体现为对国家制度的有效运作和控制、对社会的有效动员和整合，有效执政成为党的有效领导的根本途径（林尚立，2001）。在这个过程中，中国共产党面临如何有效运作现代国家制度、如何有效整合自主多元社会、如何有效应对时代发展三大关键挑战。

中国共产党率领中国人民创造的经济社会发展奇迹，充分展现了中国共产党在社会治理中的巨大成就，也充分展现了强有力的政党在社会治理现代化中的中流砥柱作用，有其宝贵的历史经验，主要体现为十大方面。一是坚持党的领导。始终坚持党的全面领导不动摇，确保党始终纵览全局、协调各方，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。二是坚持人民至上。坚持全心全意为人民服务，始终代表中国最广大人民的根本利益，充分发挥密切联系群众的治理优势。三是坚持理论创新。始终坚持把马克思主义基本原理与中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，不断推进马克思主义中国化时代化。四是坚持独立自主。既虚心学习借鉴国外有益经验，又坚持独立自主、自力更生，始终把发展进步的命运牢牢掌握在自己手中。五是坚持中国道路。始终坚持从中国国情出发，探索并建立了符合实际的中国特色社会主义发展道路。六是坚持胸怀天下。始终坚持以世界眼光关注人类前途命运，通过维护世界和平发展自己，通过自身发展维护世界和平。七是坚持开拓创新。始终顺应经济社会发展的内在规律和社会矛盾变化，不断进行理论创新、实践创新、制度创新、文化创新。八是坚持勇于斗争。敢于斗争、敢于胜利，是中国共产党人强大的精神力量。九是坚持统一战线。团结一切可以团结的力量，调动一切可以调动的积极因素，建立最广泛的统一战线。十是坚持自我革命。中国共产党是组织严谨、纪律严明、富有自我革命精神的政党，敢于直面问题、勇于自我革命，坚持真理、修正错误。

（二）以人民为中心的发展思想

中西政党都发挥了连接（市民）社会与国家的中介功能，结构性差异在于西方政党是市民社会的组成部分，而中国共产党在国家中构成了公权力的组成部分，这深刻影响了国家与社会关系的性质（景跃进，2019）。中国共产党自立党之初就把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为初心使命，确立了以人民为中心的发展思想，并在党的革命斗争与执政实践中始终如一地贯彻执行人民至上的发展思想，从根本上解决了人民意志与治理制度价值取向的矛盾冲突问题，使党、人民、国家的利益有机统一在一起。以人民为中心的发展思想秉承了中国传统文化中的民本思想，也是对马克思主义政治经济学的创新发展，是中国社会治理区别于西方社会治理的根本特征。

民惟邦本、本固邦宁。以民为本是中国传统治理思想的核心内涵，从孔子的“天下为公”，到孟子的“民为贵，社稷次之，君为轻”，再到朱熹的“国以民为本，社稷亦为民而立”“平易近民，为政之本”，以民为本的治理思想贯穿中国自西周以来三千多年的治理历史。中国共产党把马克思主义政治经济学生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的基本原理与中华民族传统文化中的以民为本思想相结合，创造性地提出以人民为中心的发展思想，并付诸党治国理政的实践，成为指导政权建设、经济建设、社会建设的基本思想。从以人民为中心出发，中国共产党建立了以公有制为主体、以消灭剥削、推动共同富裕为目标的社会主义经济制度，建立了人民民主专政的治理制度，建立了与不同时期人民诉求、社会发展水平相适应的各项民生保障制度。

（三）人民当家作主的社会主义民主政治制度

在人民至上、以人民为中心的发展思想基础上，中国共产党建立了以人民民主专政为国体的中国特色社会主义民主政治制度，这一制度框架既保证了国家对社会的有效集权，又满足了日益扩大的人民参与治理、社会对自由和活力的诉求，是国家与社会良性互动的有效载体和制度保障。这些保障治理权力优化分配的具体制度包括人民代表大会、中国共产党领导的多党合作和政治协商、民族区域自治制度、基层群众自治四大制度，有力保证了人民依法通过各种途径和形式参与管理国家和社会事务。

一是人民代表大会制度。近代以来，中国人民的一个历史性课题，就是中国应建立什么样的政治制度。在不同历史时期，中国先后尝试了君主立宪制、议会制、多党制、总统制等模式，都以失败而告终。中国共产党顺应时代发展的历史大潮和社会形态的发展诉求，把马克思列宁主义无产阶级专政学说同中国具体实际相结合，创立了中国历史上从未有过的、人民当家作主的人民民主专政政权，实现了中国从几千年封建专制向人民民主的伟大飞跃。与工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政相适应的政权组织形式，就是体现民主集中制的人民代表大会制度。1949年颁布的《中国人民政治协商会议共同纲领》宣告，中华人民共和国的国家政权属于人民，人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。1954年第一届全国人民代表大会通过的宪法明确，人民代表大会制度是中国的根本政治制度，全国人民代表大会是最高国家权力机关。人民代表大会制度为治理权力的有效配置、为国家和社会的良性互动提供了根本制度保障。

二是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。和合思想是中华民族五千年优秀传统文化的精髓，从孔子的“礼之用，和为贵”，到孟子的“天时不如地利，地利不如人和”，再到荀子的“义以分则和，和则一，一则多力，多力则强，强则胜物”，儒家的和合思想在中华传统文化和古代治国理政中占据主导地位。中国共产党秉承中华传统文化的和合思想，为了最大程度上反映人民群众在社会形态上的诉求，创立了发展最广泛统一战线这一克敌制胜、执政兴国的法宝，在不同历史时期先后建立了工农民主统一战线、抗日民族统一战线、人民民主统一战线、爱国统一战线，为党率领全国人民进行革命和建设提供了最广泛、最深厚、最持久的力量支持。新中国成立后，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为一项基本政治制度，经1949年中国人民政治协商会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》得以确立。1982年第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《宪法》明确，中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。人民政协作为中国特色的政党制度，吸纳各民主党派、无党派人士、人民团体、少数民族人士和各界爱国人士参加国家政权、参与国家大政方针和国家领导人选的协商、参与国家事务的管理、参与国家方针政策法规的制定和执行，在广泛凝聚社会共识的同时优化国家对社会的治理。

三是民族区域自治制度。中国自古就是一个多民族的社会，这深刻影响着国家对社会的管理制度和实践。各民族在长期交融发展中共同创造了中华文明，也形成了各具特色的民族文化和生活习俗。基于民族地区在经济社会文化上的差异，1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定，中华人民共和国境内各民族一律平等，各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。1954年全国人民代表大会通过的第一部《宪法》规定，中华人民共和国是统一的多民族的国家，各民族一律平等，自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。1984年颁布的《中华人民共和国民族区域自治法》，把民族区域自治制度确立为国家的一项基本政治制度。民族区域自治制度有力保障了各民族人们参与社会治理的权利，成为世界上处理民族矛盾的典范。

四是基层群众自治制度。基层是国家与社会互动最直接最广泛的地带。县以下的乡村自治在中国有着悠久历史。秉承悠久的基层自治传统，新中国成立之初，党和政府就在城乡建立了群众性自治组织治安委员会和城市居民委员会。新中国社会主义改造完成后，为适应农村集体经济和城市工业化发展，国家建立了社会计划管理体制，城乡基层组织的自治性质弱化，成为政府行政机构在基层的派出机构。改革开放后，随着经济体制改革深化，农村生产方式从集体经济转变为家庭承包责任制，城市人员就业方式多样化，人们在社会形态上对自由以及治理权力分配上对分权的诉求增长。为适应农村和城市生产方式的转变，1982年修订的《中华人民共和国宪法》规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织，由此城乡居民基层自治成为我国基层治理的法定形式。党的十七大进一步把基层群众自治制度纳入社会主义民主政治制度范畴，基层群众自治成为中国特色社会主义基本政治制度，促进了中国最广泛的国家向社会的治理分权和基层自治实践。

（四）与时俱进地不断改革完善社会治理机制

从治理演变规律看，有效的社会治理要求治理机制顺应社会形态和社会矛盾的发展需要不断变革。新中国成立后，中国共产党根据不同时期中国经济社会发展状况，顺应社会形态和社会主要矛盾的发展需要，不断改革完善社会治理机制，先后实行了“计划管理”“社会管理”“社会治理”3种不同形态的治理机制（张来明、李建伟，2017），为社会保持充满活力又和谐有序发展提供了重要体制机制支撑。

新中国成立后，中国社会处于一盘散沙、经济极度落后、百废待兴的状态，社会主要矛盾是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾。为尽快改变贫穷落后的面貌，中国共产党率领全国人民迅速恢复了旧中国遭到严重破坏的规模经济，历经新中国成立到1956年过渡时期的社会主义改造，完成了从新民主主义到社会主义的转变，创建了有中国特色的社会主义制度，建立起了社会主义计划经济体制，制定了“四个现代化”发展战略。与经济制度的重大变革和国家发展战略相适应，也为了满足人民群众改变一盘散沙局面、恢复有组织的社会秩序的需要，党领导人民建立了以严格计划管理为主要特色的社会管理体制。计划管理体制的主要特点是政府全能、政社高度统一，具体包括以单位为基础的从业人员管理、以街区为基础的城市人员管理和以户籍制度、职业身份制度和档案制度为基础的社会流动管理机制，这一体制极大增强了社会的组织性和国家对社会的管理能力，迅速改变了旧中国的无序状态，调动了全国各族人民积极参与社会建设的积极性，提升了政府对社会各方面资源的组织动员能力，为经济社会的快速发展奠定了制度基础。在计划管理体制下，中国经济从极端贫困落后的农业国发展为工业体系和国民经济体系完整的工业化国家，教育、医疗卫生等民生事业取得巨大进步，人民生活水平明显提高。这期间曾发生了三年自然灾害和十年“文化大革命”，社会计划管理机制经受了两次重大冲击。计划管理体制有组织动员能力强、社会秩序稳定的优势，但政府包办一切、管控严格、治理权力过于集中，也限制了社会流动性，社会自治效能无法充分释放，收入分配中的平均主义还抑制了劳动者的积极性和主动性，社会活力受到较大制约。

经过1950年到1978年近三十年的社会主义建设，我国已逐步从落后的农业国发展为具有完备工业体系的工业国，社会主要矛盾转变为人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。为调整和改革生产关系同生产力、上层建筑同经济基础之间不相适应的方面和环节，促进生产力的发展和各项事业的全面进步，更好地实现广大人民群众在社会形态上对自由及治理机制上对更多分权的期待，1978年召开的党的十一届三中全会作出了改革开放的历史性决议，1987年党的十三大制定了著名的“三步走”发展战略，1992年党的十四大作出了建设社会主义市场经济的决议。我国经济体制改革从农村实行家庭联产承包责任制开始，逐步发展到放权搞活的城市经济体制改革、建设经济特区的对外开放，经济体制从计划经济逐步发展为社会主义商品经济和有中国特色的社会主义市场经济。随着经济体制改革的不断深化，社会自由和流动性大幅度提高，国家对社会的计划管控式管理不断放松，社会治理机制顺应经济体制变革要求不断改革发展。2006年，党的十六届六中全会作出《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，社会治理已发展为以构建全体人民共同建设、共同享有的和谐社会为目标，以健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局为方向的社会管理体制，治理机构内部及向社会的分权增多。这些为中国经济社会持续高速发展提供了制度保障，至2012年，中国经济从1978年人均GDP只有156.4美元的低收入国家发展为人均GDP为6300美元的中等偏上收入国家，人民生活大幅度改善，社会活力大幅增强，社会和谐得到更大力度的保障。

党的十八大以后，我国经济增长从高速增长转向高质量发展，人口结构步入快速老龄化时期，城镇化程度不断提高，收入水平持续提升，社会诉求日益多元化，经济社会都进入重大转型发展时期，社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。顺应社会主要矛盾的发展变化，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，强调“更加注重改革的系统性、整体性、协同性，加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明，让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流，让发展成果更多更公平惠及全体人民”。在社会领域，提出推进制度创新和基本公共服务均等化，加快形成科学有效的社会治理体制，确保社会既充满活力又和谐有序。中国的社会治理体制由此进入了以系统治理、依法治理、综合治理、源头治理相结合的新时代。党的十九届四中全会提出建立共建共治共享的社会治理制度，构建党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，进一步反映了国家向社会、公众放权以及激发社会参与活力的发展趋势。

（五）持续提升社会治理能力

治理机构的权力分配受到社会形态分布的牵引，二者互为有效治理的限度，同时以治理主体的行政能力以及社会自身的自治能力为基础。我国社会治理机制适应社会形态和社会主要矛盾的有效变革，最终有赖于包括政府治理能力和社会自治能力在内的社会治理能力的不断提升。

从政府治理能力看，中国政府治理能力的不断提升大致可分为4个阶段。第一阶段是新中国成立到改革开放前的精兵简政阶段，以实现“分工合理，职责分明，机构精干，提高工作效率”为目标，通过机构设置和合并的优化调整，不断提高政府的工作效率。第二个阶段是改革开放初期以简政放权、政企分开、增强活力为主的政府治理改革阶段，为与经济体制改革不断深化相适应，破除政府权力过分集中、官僚主义严重等问题，党的十三大提出了“建立有利于提高效率、增强活力和调动各方面积极性的领导体制”，以及“实行党政分开”“进一步下放权力”“改革干部人事制度”等政府治理改革目标。第三个阶段是党的十四大以后以转变政府职能为目标的政府治理机构改革时期，党的十四大提出建立社会主义市场经济体制改革目标后，为适应市场经济发展需要，政府治理以政府职能转变为核心，不断优化政府组织结构，持续向建设人民满意的服务型政府转型。第四个阶段是党的十八大后推进国家治理体系和治理能力现代化阶段，围绕让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用、处理好政府与市场关系这一改革核心问题，从坚持和完善基本经济制度、转变政府职能、加强社会主义民主政治建设等，全方位推进国家治理体系和治理能力现代化，推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应。

随着经济社会体制改革不断深化，我国社会主体日益多元化，自治能力也不断提升。从市场主体看，改革开放以来我国市场主体快速发展，企业、个体户数量分别从2002年的734万户和2378万户扩张到2020年的4331万户和9287万户。随着经济体制改革不断推进，包括国有企业在内的所有市场主体均已成为自负盈亏、自主经营的市场化组织，通过市场参与社会资源配置、提供满足人民需要的产品和服务，依托市场机制有效发挥社会自治作用。从基层群众自治看，自1982年宪法明确城乡居民基层自治法律地位后，村（居）民委员会的数量从1983年的37.7万个迅速增加到1990年的110万个，此后随着城镇化的快速发展和合村并居改革的深入推进，2019年减少到64.3万个。当前全国城乡基层群众自治组织普遍制定了村规民约、自治章程，自治法治德治相结合的基层治理制度不断落实落细，自治能力不断增强，在规范社会行为、协调社会关系、解决社会问题等方面发挥了日益重要的作用。从社会组织看，改革开放后，各类社会组织快速发展，包括社会团体、民办非企业单位、基金会在内的社会组织数量从1999年的14.3万个持续增长至2019年的86.6万个。作为我国社会治理的重要主体，社会组织已成为承接国家治理权力让渡、人民群众参与治理、社会自我调节的重要载体。

四、我国社会治理现代化的目标与推进路径

国家治理体系和治理能力现代化是中国现代化的重要内涵，也是实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦的制度与能力保障。党的十九届四中全会确立了国家治理体系和治理能力现代化目标，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。社会治理现代化最终要落脚到国家发展、社会进步与人民福祉上，要在坚持以人民为中心发展思想、坚持社会主义人民民主政治制度基础上，顺应新时代中国社会主要矛盾的发展变化，不断改革完善治理体制，持续提升治理能力，促进国家和社会的持续良性互动，持续保持社会和谐有序又充满活力的有效治理（李建伟、王伟进，2021）。

（一）推进社会治理理念现代化

一是始终坚持以人民为中心的发展思想。要把人民对美好生活的向往作为社会治理的出发点和落脚点，保障人民平等参与、平等发展权利，不断提升人民群众的幸福感、获得感、安全感。二是坚持共建共治共享。要合理界定党、国家、社会在社会治理中的职责定位与边界，充分发挥党委领导、政府负责作用，主动发挥社会自我调节作用，充分尊重人民的主体地位和首创精神，实现人民共建共治共享。三是坚持促进社会公平正义。要在高质量发展中大力推进收入分配公平，推进基本公共服务均等化、机会公平、医疗健康公平和文化资源普惠共享，畅通人民诉求反映机制，不断增促社会公平正义。四是加强社会主义精神文明建设。坚持以社会主义核心价值观引领文化建设，推动理想信念教育常态化、制度化，弘扬民族精神和时代精神，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，厚植社会和谐发展的精神文化。

（二）推进社会治理制度现代化

进一步加强党的领导，维护党中央权威和集中统一领导，健全党的全面领导制度。进一步发展人民民主，完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度，强化全过程人民民主，保证人民广泛参加社会治理。进一步推进依法治国，不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法体制，推动公正司法和严格执法，增强全社会法治意识。坚持社会主义基本经济社会制度体系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动。坚持统筹发展和安全，更加重视经济与社会协同发展，研究经济增速、人口数量和结构变化对社会治理的影响并做好预案，促进高质量发展和高效能治理良性互动。持续保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面不断取得新进展，解决人民群众急难愁盼的问题。将共同富裕融入区域协调发展、乡村振兴和新型城镇化战略，构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排，加大税收、社保、转移支付等调节力度，加强人力资本投资，扩大中等收入群体，扎实推进共同富裕。强化就业优先战略，消除户籍、地域、身份、性别等影响就业、招考、选拔、晋升的制度，完善人才社会流动制度体系以及社会公平保障体系，畅通向上流动通道，防止社会阶层固化。充分发挥社会政策托底作用，统筹把握社会保障和其他相关领域之间改革的联系，落实积极应对人口老龄化国家战略，加强生育激励，健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系，促进人口长期均衡发展，守住社会稳定底线。

（三）推进社会治理机制现代化

一是坚持和完善党的领导机制。坚定走中国特色社会主义社会治理之路，落实各级党委统筹维护社会稳定和完善社会治理体制的领导责任，将社会治理与经济社会发展一体化部署、一体化推进，将党的领导贯穿于社会治理的各个方面、各个环节。二是落实政府负责机制。不断完善国家行政体制，优化政府职责体系与组织机构，深入推进放管服改革，建立部门快速联动响应机制，提升政府社会治理能力。三是建立群团助推机制。发挥群团组织针对特定群体开展教育、维权、服务的优势，增强枢纽组织功能，广泛构建社会协同、公众参与渠道，整合社会力量和资源。四是完善社会协同机制。加大社会组织培育力度，在重要法规制定、重大公共决策、重要政策评估等领域建立社会组织参与渠道，加大社会治理领域购买社会组织服务与税收优惠力度。五是创新公众参与机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，推广各地村民议事说事、红白理事会等治理创新，做实基层群众自治，发挥文化纽带作用，形成公众参与的激励引导机制。

（四）推进社会治理方式现代化

社会治理现代化需要治理方式、手段与治理理念、体制的适配。坚持政治引领，推动社会治理重心下移，发挥党组织和党员在社会治理中的引领作用，构建党组织领导的共建共治共享的城乡基层治理格局。增强法治保障，加强国家安全、数字技术等重点领域的法律制定与修订，依托信息化加大社会治理领域执法监管，打击执法缺位、执法不严、选择性执法等行为。注重德治教化，依托公共文化服务挖掘与宣传优秀传统文化，加强社会主义核心价值观与先进文化教育，建设信用中国，助力和谐社会建设。完善基层自治，明确政府与基层自治组织权责边界，深入推进国家向基层的分权赋能减负增效，营造公共空间，释放基层群众自治活力。强化“智治”支撑，加强政府监管和行业自律，加强技术创新与民主协商，构建社会“智治”共同体。

（五）推进社会治理能力现代化

基于现代社会治理机制与社会形态发展需要，提升社会治理能力。高度重视百年未有之大变局、人口老龄化、重大公共卫生应急事件等对国家安全、社会稳定带来的风险，加强研究、监测和谋划，提升风险防范和应对能力。完善应急管理体制，落实应急管理责任，增强应急法规预案的操作性，增强应急管理能力。加强新型基础设施建设，建立跨部门跨平台的社会治理数据动态采集、规范提取和有效追溯机制，保护信息安全和数据产权，提升科技支撑能力。总结各地村（居）民议事创新经验，大力发展人民调解和社会调解，加强面向群众的民主协商、理性沟通技能培训，提升公众民主协商能力。

（注：文中图片有删减。）

国务院发展研究中心“我国社会治理创新发展研究”课题组

课题顾问：张来明

课题负责人：李建伟

执笔人：李建伟  王伟进

文章刊发：

李建伟、王伟进：《社会治理的演变规律与我国社会治理现代化》，《管理世界》，2022年第9期，第1~15、62页。