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日韩迈向高收入国家进程中推进农业现代化的经验与启示
作者:马晓河 等    发布:2022-11-14    阅读:11370次   

清华农研院 2022-11-11 19:49 发表于北京



文丨马晓河1 马建蕾2

1、国家发展改革委宏观经济研究院

2、农业农村部农业贸易促进中心

文载丨《全球化2022年第5期







摘要:


当前我国正处于跨越 “中等收入陷阱”并向高收入国家迈进的关键时期,加快农业现代化是我们面临的重大课题。与我国农业资源禀赋相似的日韩在迈向高收入国家进程中曾出现粮食供应短缺、工农劳动生产率差距扩大、城乡居民收入差距较大等问题,并因此采取了强有力的措施推进农业现代化,如对农产品实行广泛的价格支持,加大财政金融支农力度,改善农业农村生产生活条件,调整优化乡村产业结构等。日韩支农惠农措施成功实现了增加粮食供给、提高农业劳动生产率、缩小城乡差别等目标,有效促进了农业现代化。我国与日韩同属东亚小规模农业,因此,日韩推进农业现代化的政策措施,特别是背后的政策理念和战略方向,对我国具有较大参考价值。建议借鉴日韩经验,加强对农业的支持,不断提高农业竞争力,努力缩小城乡收入差距。

关键词:


日韩 高收入国家 农业现代化


在向高收入国家迈进过程中,实现农业现代化是必由之路。除了少数城市型经济体外,世界上几乎所有的发达经济体都实现了农业现代化,即使是日韩这样拥有大量小农的经济体也不例外。当前我国正处于跨越 “中等收入陷阱”并向高收入国家迈进的关键时期,加快农业现代化是我们面临的重大课题。我国和日韩同为东亚小规模农业,人多地少的资源禀赋共性决定了两国农业在经济发展过程中面临相似的问题,日韩在迈向高收入国家进程中实现农业现代化的经验对我国具有重要借鉴意义。


背景情况

世界银行从 1987 年开始将国家划分为 “低收入、中低收入、中高收入、高收入”四种收入等级,并逐步提高各类别门槛。即使按照 1987 年的划分标准,即高收入国家为人均国民收入 6000 美元,中高收入国家为 1941 ~ 6000 美元,中低收入国家为 481 ~ 1940 美元 ( 表 1) ,日本已于 1978 年进入高收入国家 ( 当年人均国民收入 7450 美元) 行列 ( 表 2) 。对比历年划分标准和韩国人均国民收入情况可以发现,韩国于 1974 年进入中低收入国家行列 ( 当年人均国民收入 550 美元,高于 1987 年中低收入国家门槛) ,1981 年进入中高收入国家行列 ( 当年人均国民收入 2030 美元,高于 1987 年中高收入国家门槛) ,1993 年进入高收入国家行列 ( 当年人均国民收入 9010 美元,高于 1993 年高收入国家门槛) 。


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日本进入高收入国家前期,特别是 20 世纪 50 年代后期,日本经济增长进入快车道,工业等出口部门快速发展。这使日本国民经济中农业的地位相对下降,同时工业部门劳动生产率的迅速提高也使农业和工业部门之间收入差距扩大。与工业相比,日本农业生产停滞不前,表现为 “三低一弱”: 粮食供给能力低、小规模农业生产效率低、农民收入低,农产品国际竞争力弱 ( 刘振伟,2018) 。在此背景下,日本大力推进农业现代化,促进工农业协调发展。1961 年,日本制定了 《农业基本法》,明确了日本农业政策的基本目标,即 “通过提升农业的劳动生产率,缩小与非农业部门的生产率间的差距,增加农业劳动人口收入,实现与其他部门劳动者收入的平衡”。为了实现政策目标, 《农业基本法》及后续的涉农法律法规出台了强有力的支农措施。韩国推进农业现代化的背景情况与日本相似。第一、二个经济开发五年计划的完成,使韩国经济高速增长。然而,由于推行 “先工后农”的不均衡发展政策,偏重重工业和增加出口而相对忽略了对农业的投资,而且把通货膨胀压力以低粮价形式转嫁给农民,导致国民经济比例失调,农业相对萎缩,收入分配悬殊,城乡差别日益扩大。在此背景下,韩国政府认为应该给农民创造机会,摆脱传统的自给自足农业,发展商品农业,以增加农民收入,建立农工并举的基础,从而实现农村和农业现代化 ( 李晋国等,2006) 。


日韩推进农业现代化的主要做法

总体来看,日韩在迈向高收入国家前夕推进农业现代化的做法主要包括以下方面。


(一)对粮食等农产品实行广泛的价格支持


为解决二战后面临的粮食紧缺问题,以及提高种粮农民收益,日本于 1960 年后采用 “生产费用及收入补偿方式”计算政府收购米价,即核算大米生产成本时用城市职工日工资代替农业日工资,并据此设定足以覆盖成本的收购价,从而保证农民和工人消耗相等的劳动时间可以得到相同的劳动报酬。在该定价机制作用下,20 世纪 60 年代日本政府收购大米的价格不断得到提高。1961—1969 年,大米收购价格由每 60 公斤 4421 日元增至 8256 日元,8 年间几乎翻了一番,年均增长 8. 1% (表 3)。除 60 年代末因大米生产过剩不得不在一定程度控制收购价之外,日本向高收入国家迈进时期大米价格持续提高。韩国的做法与日本相似。1964 年韩国政府采用 “平衡定价”方式,即在决定农产品价格时既考虑其生产成本,又参照同期非农产品价格的变动因素,计算出 “平衡价格”,然后再以适当高于此的价格收购农产品。1968 年又推出了 “高米价政策”,连续 4 年大幅度提高大米收购价格,提高幅度分别为 17% 、22. 6% 、35. 9% 、25% (徐永祥,2009)。

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对大米之外的其他农产品,日韩也建立了较为完善的价格支持制度。日本价格支持政策覆盖约 70% 以上的农产品,主要通过三种制度来施行: 一是稳定价格制度,如猪肉、牛肉等。政府规定价格浮动幅度,当某种农产品价格下降至规定的下限时,政府予以收购; 当价格上涨超过规定的上限时,政府则抛售商品以稳定价格。二是最低价格保证制度,如马铃著、甘薯和麦子等。政府规定最低市场价格,若市场价格低于最低价格,政府就按最低价格予以收购。三是差价补贴制度,主要是大豆、油菜籽、奶类、蔬菜和鸡蛋等农副产品。当这些农副产品的市场价格低于政府规定的价格水平时,低于部分由政府财政和生产者的积累基金来进行弥补 (管远红等,2011)。韩国对猪肉、牛肉、牛奶等也予以价格支持。


值得注意的是,日韩向高收入国家迈进时期,农业尚游离在多边贸易规则之外,它们可以通过进口数量限制等措施控制农产品进口,使得国内市场相对独立于国际市场,这为其实行价格支持政策特别是持续提高大米收购价格创造了外部条件。


(二)对农业予以强大的财政金融支持


随着日韩经济的发展,政府有能力也有意愿加大对农业的投资。中央政府每制订一项农业政策,都会配备相应的资金。


一是加大对农业的财政资金投入。1961—1978 年,日本农业预算由 1961 亿日元增加到 26624 亿日元,年均增长 16. 6% ; 农业预算占农业总产出额的比重由 9. 3% 提高到 25. 7% 。农林水产预算占国家预算总额的比重持续保持在 10% 左右,有些年份甚至达到 12% (表 4)。韩国新乡村运动中,政府对农村基础设施建设采取了中央财政和地方财政直接投资的措施,而且投资额也较大。据统计,从建设新乡村运动开始到 1980 年 4 月为止的 10 年间,政府对农村基础设施的财政投资达 27521 亿韩元(李晋国等,2006)。政府资金在乡村总投资额中所占比例一般在 20% 以上,最高年份达到 59. 2%(杨玉霞,2014)。政府还设置了水利资金、扶持贫困农民自立事业资金、农村住宅资金、营农资金、农业开发资金等农村经济建设的专项资金和稳定农产品价格基金、促进农业机械化基金、营农后继者育成基金、农渔村地域开发基金等。

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二是完善金融支农体系。为了保障农业农村发展资金需求,日本政府在 19 世纪 50 年代立法创建了政策性金融和合作性金融。1951 和 1952 年分别实施了 《农林渔业资金融通法》 《农林渔业金融公库法》。1953 年日本政府还全额投资成立了农林渔业金融公库这一政策性金融机构,其业务与政府施政目标紧密配合。向有助于农业结构调整、农产品加工流通等可改善农业生产条件和提高农业劳动生产效率的项目提供中长期高额贷款,贷款期限平均为 12. 2 年,最长达 25 年,贷款金额可高达项目总额的 80% (曹斌,2018)。合作性金融是日本政府补贴的农协金融机构,主要提供借换型住宅贷款、农机仓储贷款、加工贷款、经营贷款、信用卡借贷、教育贷款等有针对性的产品。二者相互补充,较好满足农民的融资需求。韩国政府积极支持农协金融,使其行使农业政策性银行职能。政府为动员农协成员出资存款,规定农协金融的储蓄年息比一般银行要高出 2% ~ 3% ,从而能吸收几乎所有农村地区闲散资金,用于满足农协成员必要资金需求 (解安,2007)。农协还可以通过在金融市场上发行由政府担保的农业信贷债券来筹集资金。除此之外,农协中央会还可以通过向政府和中央银行借入优惠利率贷款,并且可以向其他金融机构贷款以满足资金需求。农协中央会的资金通过农协的信贷部门向农民社员提供,其贷款利息低、范围广、种类多,主要用于农民生产经营、购买土地和机械、农业资源开发、农业生产结构的调整、子女教育及与农业相关的工程项目等。此外,政府在农协中央会设置农林水产业者信用担保基金,专门为一些有困难的农林水产业者提供担保。


三是加大税收减免和贴息力度。日本国税、地税部门对于 “振兴八法”规定区域内的中小企业给予提升固定资产税折旧抵扣比例、减免固定资产购置税和固定资产税等优惠。另外,1961 年,日本开始施行 《农业现代化资金助成法》,对 “振兴八法”规定区域内满足一定条件的项目提供贴息扶持,一般中央财政承担贴息总额的 40% ~ 50% ,地方财政承担 20% ~ 30% (曹斌,2018)。


(三)改善农村生产生活条件


一是加强基础设施建设。政府是日本农业基础设施建设的主要投资者。中央政府财政直接投资主要用于农田水利建设和农田改造,是土地改良区建设投资资金的主要来源。大型水利工程一般由国家直接投资建设,小型水利工程由地方政府承担建设,国家给予补贴,补贴额度高达 80% ~ 90% 。具体来看,日本农业基本建设投资项目根据管辖权不同,主要分为两类: 各级农政部门主导的项目 (分为中央、都道府县、市町村三级)和个人、企业、社团主导的项目。农业基本建设项目投资构成与项目的管辖权直接相关,由国家层面负责的国营事业项目,其基本建设投资由国家 100% 解决; 由都道府县负责的基本建设项目,中央政府投资占全部投资的 50% ,都道府县本级财政负责其余的 50% ; 由市町村负责的基本建设项目,中央政府投资占全部投资的 50% ,都道府县和市町村分别承担全部投资的25% ; 由企业、个人等其他团体负责的基本建设项目,中央政府投资占全部投资的 50% ,都道府县承担全部投资的25% ,市町村和项目单位共同承担剩余的 25% ; 此外,项目单位自筹部分资金,还可以获得政策金融公库的长期低息贷款 (毛世平等,2017)。20 世纪 70 年代,韩国政府在农村发起了“新村运动”,号召农民利用农闲时间、依靠自己的力量来建设新农村,政府则派出大批官员下乡指导,并投入资金进行农村基础设施建设,如加强农村道路建设、改进农村的水利设施、大力改进农村电网等,使农村的生产和生活环境得到明显改善。


二是提升物质技术装备条件。1953 年,日本颁布了 《农业机械化促进法》,此后又进行了两次较大的修订。根据该法的规定,日本中央和地方农业部门要在农业机械研发、引进以及培训和指导等方面制定合理的规划。农户购置拖拉机、插秧机、联合收割机等可分别从中央政府、地方政府获得50% 、25% 的补贴。农户每建造一栋大棚或温室,可从中央和地方政府分别获得 50% 、30% 的补助,农户只需出资 20% 即可拥有全部产权 (管远红等,2011)。1972 年,日本政府建立了 “农业机械银行”,负责登记辖区内可租借的农机农具信息并对外发布,需要使用农机农具的农户向机具所有者支付租金。此类服务与小规模农业相适应,有助于减少农民固定资本的投入,提升闲置农机的使用效率。韩国自20 世纪60 年代开始大力推进农业机械化,通过提供补贴或贷款等方式鼓励农民购买农机,对喷雾器、水泵和自动耕耘机提供购买价格 60% 的补贴。20 世纪 60 年代末期和 70 年代初期,农机补贴减少到 40% ,但提供 25% ~ 40% 的贷款 (李莉等,2017)。从 1993 年开始,实行由政府补贴的农业机械半价供给制度,政府补助的比例最高可达价格的 50% 。1996 年后,政府取消了购机补贴,但加大了优惠贷款力度。在农业用油料供应上也制定了 “无税价”的优惠政策,即农业机械农田作业用油只需支付无税基本价 (约为油价的 40% ),而税收加价部分 (约为油价的 60% )则全部免除 (王火明等,2006)。


三是加强对农民的培训。1968 年,日本创立了 “农民大学”,用于培养新型职业农民。农民大学设置有农业、园艺、畜牧、经营等专业,重点培养学生农业经营管理、农业技术和信息收集等实际操作能力。农民大学学生缴纳的学费较低,还可以申请奖学金和无息贷款等。韩国农业教育从 20 世纪60 年代启动以来,已经形成了较完整的三个层次: 即 “4H”教育、农渔民后继者和专业农民教育。“4H”教育是引进美国、中国台湾地区的一种面向农村青少年的农民教育形式。教育目标是使农民具有聪明的头脑 (Head),健全的心智 (Heart),健康的身体 (Health),较强的动手能力 (Hand)。农民后继者教育是专门对农业后备劳动者的技术教育,培养和扶持大批年轻力壮的农民从事农业生产,以缓解韩国农业劳动者的老龄化给农业发展带来的压力,改善韩国农村劳动力的文化知识结构。专业农民教育是在后继者教育基础上开展的更高层次的农民教育,重点培养和扶持具有较高产业化经营和管理水平,具备国际市场竞争实力的专业种植、养殖大户 (李里特等,2001)。


四是鼓励土地流转及经营规模扩大。对于小规模农业而言,扩大农业经营规模是提高农业效益、增加农民收入的重要途径。在推进农业现代化过程中,日本一方面努力提高农业生产率,有意识地引导由于生产率提高而产生的农业剩余劳动力向工商业流动; 另一方面积极鼓励土地流转、努力扩大农业经营规模。日本政府在 1962 年通过法律允许农协开展土地信托事务,初步赋予农协的土地流转中介机构的职能。随后,在 20 世纪 70 年代,日本政府又继续推进农地流转中介服务机构的建设工作,设立了更加专业、服务功能更加齐全的农地保有合理化法人来促进农地流转事业的发展。为解除农民的后顾之忧、促进土地流转,日本对农民建立了完善的养老保障体系。日本早在 1958 年就在农村建立了养老保险制度。1961 年,日本施行城乡一体的 “国民年金制度”。1971 年,鉴于农业经营的特殊性,日本施行 《农民年金基金法》,要求政府对每年从事农业生产 60 天以上且自愿投保的农民补贴20% ~ 50% 的保费,鼓励其加入社会养老保险。参保农民连续缴纳保费 20 年,年满 65 岁之后,可每月领到最多相当于大学应届毕业生月工资水平的养老金。另外,为鼓励农民离开土地,对于 65 岁之前已流转出农地的高龄农民,再额外给予补助 (曹斌,2018)。


(四)调整优化乡村产业结构


为增加农民在家门口的非农就业机会、促进农村经济发展,1971 年日本实施 《促进在农村地区工业发展法》,鼓励制造业、运输业、仓储业、包装业、批发业五类劳动密集型企业在农村投资建厂。该法允许地方政府适当放宽农地用途管制,对投资企业的设施用地适当给予倾斜; 由政策性金融机构为投资企业提供 10 年期免息或贴息贷款以及债务担保; 对于转让农地的失地农户给予所得税抵扣奖励,并且对其参加再就业培训期间提供生活补助,承担其求职活动的交通费、住宿费以及就职后必要的搬家费用; 对于雇佣当地 65 岁以上高龄农民 1 年以上的中小企业给予 50 万日元/人/年奖励 (曹斌,2018)。1984 年韩国政府推行了 “农工地区”计划。该计划是指在 20 万人以下的郡、镇所属的农村,选定地址,由政府搞好基础设施,以便 “民间”进入区内开办工厂企业。同时,以减免税收的优惠办法鼓励大城市的工厂、服务行业往 “农工地区”迁移 (卢荣善,2007)。1991 年,韩国政府宣布实施为期 10 年、总投资为 42 兆韩元的 “农渔村结构改善计划”,将 85% 的预算用于农村产业调整结构,支持农产品加工业发展和改善市场设施条件 (徐永祥,2009)。如此既可以使全国工农业的布局合理,也可以吸纳农村劳动力就地兼业。


从农业内部看,日本积极调整农业产业结构,有保有放。《农业基本法》中关于 “有选择性的扩大生产”提到: 扩大需求增长农产品的生产,缩小需求减少农产品的生产,对于与国外农产品处于竞争关系的农产品促进其生产合理化,以图农业生产有选择性地扩大。需求增长的农产品主要是牲畜养殖、水果类和高级蔬菜等当时被认为需求收入弹性较大的农产品。另一方面,粮谷类和薯类等由于收入弹性小而被判断为需求减少的农产品。与国外农产品处于竞争关系的主要有小麦、大豆、油菜、饲料作物等。这类作物被认为需要降低生产成本或根据情况缩小生产规模。对于牲畜养殖、水果、蔬菜等鼓励扩大生产的产品,日本分别制定价格支持等政策,促进其生产发展。韩国政府从 1968 年开始实施了 “增加农渔民收入特别事业”,帮助农民发展商品农业,生产经济作物和供出口的产品,从而迅速提高农民的收入。韩国政府动员各部委可使用的财源和行政力量,在全国各地建立 90 个生产基地生产 43 个品种的农作物。通过实施该项目,温室栽培、养蚕、蘑菇栽培、果树种植、近海养殖、饲养奶牛和菜牛、养兔、养殖鳟鱼等都取得很大成就。1971 年 41 万参加农户平均收入比一般农户高13. 2% (李晋国等,2006)。


日韩推进农业现代化的主要成效

日韩支农惠农措施有效促进了农业现代化。在进入高收入国家行列时,日韩提高农业劳动生产率、缩小工农收入差别、改善农村生产生活条件等目标已基本实现。


(一)粮食等重要农产品生产快速发展


在政府持续提高大米收购价格的情况下,农民种植积极性提高,播种面积有一定上升,加之水稻种植技术和品种的改良使得种植水稻的土地生产力大幅上升,日本大米大幅增产。产量由 20 世纪 60年代初的 1200 万吨左右增至 60 年代末的 1400 多万吨 (表 5)。与此同时,由于国内大米消费量不断减少,日本政府陈米库存急剧增加,进入了 “稻米过剩”时代 (张建,2011),日本农业部门不得不对本国最重要农作物的生产政策实施大转换,即实行减产。即便如此,日本大米自给率仍由 1961 年的 95% 左右增至 20 世纪 70 年代末期的 110% 左右。日本粮食不足问题得到解决,较好保障了迈向高收入国家行列过程中的粮食需求。

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(二)农业生产生活条件显著改善


日本加强农业基础设施建设,注重用先进技术手段提升农业的政策导向,促进了工业产品和机械设备迅速在农业生产领域的普及。农业生产中化学肥料、各种农药以及农业机械的使用数量迅速增加。农业生产集约化程度显著提升,每 10 公亩的农业固定资本额由 1961 年的 3. 68 万日元增至 1978年的 18. 14 万日元,年均增长 9. 84% (表 6)。20 世纪 70 年代初期,日本农业生产全面实现机械化、水利化和良种化,包括水稻在内的农业机械化程度达到 90% 以上,以机械化为中心的水利、良种和栽培技术达到较高水平 (朱敏,2018)。韩国 “新村运动”使农村的生产和生活环境得到明显改善。1971 至 1975 年间,全国农村共新架设了 65000 多座桥梁,修筑了宽 3. 5 米的进村公路,基本构筑起了城乡畅通无阻的公路网; 通过大力改进农村电网,到 20 世纪 90 年代全国已实现了电气化; 通过采取 “政府出大头、地方出中头、农民出小头”的建房政策,向农户贷款帮助其建房,改善了农村人居环境 (韦廷柒等,2007)。韩国农民机械保有量快速增长,农业机械化得到全面发展 (表 7)。到 20世纪 90 年代,韩国主要粮食作物———水稻移植和收获机械技术得到大力发展,基本实现水稻生产全程机械化。

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(三)农业土地产出率和农业劳动生产率快速提高


生产条件的改善促进了农业土地产出率和劳动生产率的大幅提高。从 1961 到 1978 年,日本每 10小时农业劳动创造的收入由 644 日元增至 5943 日元,增加了 8. 2 倍,年均增长 14% 。每 10 公亩耕地创造的收入由 2. 49 万日元增至 10. 75 万日元,增加了 3. 3 倍,年均增长 9% (表 8)。以稻谷为例,其单位面积投入的劳动时间 1960 年为 91 小时,1966 年减少为 74 小时,而在 1970 年进一步减少为 62 小时; 大米单产由 1950 年的每公顷 3271 千克增至 1978 年的 4941 千克,增长了 51. 1% 。1983—1992年,韩国农户平均每小时创造的农业增加值由 2042 韩元增至 6462 韩元,年均增长 13. 7% ; 每 10 公亩创造的农业增加值由 353084 韩元增至 746082 韩元,年均增长 8. 7% (表 9)。

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(四)农业产业结构得到优化


在农业生产快速发展的同时,日本农业产业结构不断优化,蔬菜、水果、肉牛、奶牛等符合消费升级方向的产业快速发展,在农业整体中所占比重持续提升。1961—1978 年,日本蔬菜产值由 2331亿日元增至 15979 亿日元,占农业总产值的比重由 11. 1% 增至 15. 4% ; 水果产值由 1354 亿日元增至8238 亿日元,占农业总产值的比重由 6. 4% 增至 8% ; 肉牛产值由 460 亿日元增至 3166 亿日元,占农业总产值的比重由 2. 2% 增至 3. 1% ; 奶牛产值由 837 亿日元增至 7727 亿日元,占农业总产值的比重由 4% 增至 7. 5% (表 10)。相应地,大米等传统作物占比下降,由 43. 5% 下降至 37. 2% ,个别年份低至 34. 2% 。

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(五)城乡收入差别基本消除


在农业生产发展、政府支持补贴、非农就业机会增加等因素的共同作用下,日韩农民收入持续快速增长。日本农民纯收入由 1961 年的 46. 59 万日元增至 1978 年的 442. 13 万日元,年均增长 14. 2%(表 11); 城乡收入比值由 1961 年的 1. 51 降为 1978 年的 0. 94。日本农民收入水平已赶上甚至略高于全国劳动者的平均水平 (表 12)。1970—1993 年,韩国农民人均每月可支配收入由 3574. 2 韩元增至412645. 2 韩元,年均增长 22. 9% 。在此背景下,韩国农民收入与城市居民收入差距不断缩小,甚至出现反超。1970 年城市居民收入是农民的 1. 66 倍,1980 年下降到 1. 21 倍,1990 年仅相当于农民收入的 82% (表 13)。


值得注意的是,城市化以及乡村非农产业的发展、非农就业机会的增加为日韩农民收入的增长做出了重大贡献。农村非农产业的发展以及交通设施的完善使农户不用离开农村就能就地兼业,同时农业生产技术的进步使得农户以兼业方式完全能够进行水稻等土地利用型农作物的生产,故大量日本农户采用了兼业方式,既通过从事工业、服务业获取农外收入,同时也未放弃农业生产。日本农外净收入占农民总收入的比重由 1961 年的 44. 5% 增至 1978 年的 60. 2% ,而农业净收入占比由 47. 3% 降至23. 8% (表 11)。

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日韩推进农业现代化的经验启示

当前我国正处于跨越 “中等收入陷阱”并向高收入国家迈进的关键时期,加快农业现代化是我们面临的重大课题。我国与日韩农情相似,且在推进农业现代化过程中面临保障粮食安全和重要农产品供给、缩小工农劳动生产率差距等日韩曾经历的问题。尽管我国推进农业现代化的具体环境条件与日韩有所差异,但日韩为解决相关问题采取的政策措施,特别是其背后的政策理念和战略方向,对我国仍具有一定启示,可结合我国国情农情予以借鉴。


(一)加强对农业的支持


从国际经验看,各国工业化、城镇化发展到一定程度后,农业比较优势下降,难以吸引资金流入,对于人均农业资源不足的国家而言尤为如此,这就需要政府积极发挥作用,通过加大对农业的支持推动农业现代化。与日韩迈向高收入国家时期农业尚游离在多边贸易体制之外的情形不同,当前我国农业已置于多边贸易体制之下,既需要通过加强农业支持弥补不利的农业资源条件导致的竞争劣势,又需要考虑农业支持政策的合规性。世贸组织规定了各成员 “黄箱”补贴的上限,但对 “绿箱”支持政策不作限制,可灵活运用规则。建议: 一是用足 “黄箱”。根据入世承诺,我国 “黄箱”农业支持须保持在 8. 5% 的微量许可水平之内,即对特定产品支持不超过该产品产值的 8. 5% ,对非特定产品支持不超过农业总产值的 8. 5% 。可充分利用该空间,提高稻谷、小麦最低收购价,稳定玉米、大豆生产者补贴和稻谷补贴政策,并逐步将肉类、奶类、果蔬等符合消费升级发展方向的产品纳入价格支持范围,同时加大非特定产品支持力度,提高农机购置补贴标准和范围。二是用好 “绿箱”。加大政府对农业基础设施、农业科技等方面的投入,提高三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险覆盖范围。三是加强农业金融服务。针对农民 “贷款难”问题,参照日韩经验成立专门的政策性农业金融机构,鼓励扶持农村合作金融发展。


(二)多措并举提高农业竞争力


与日韩迈向高收入时期农业发展环境尚较为封闭相比,当前我国农业高度开放,直接面对激烈竞争的国际环境,必须练好内功,不断提升竞争力。一是优化农业产业结构。在确保粮食安全前提下,深入推进农业供给侧结构性改革,积极发展顺应消费趋势,突出安全、绿色、营养、新鲜等特质,能够与进口产品错位竞争的优势特色产业。二是推进一二三产业融合发展。通过二三产业的引领带动,延长农业产业链,培育休闲农业、定制农业等新业态,促进产业链增值收益更多留在产地、留给农民。三是促进小农户与现代农业有机衔接。立足 “大国小农”的基本国情农情,通过完善农业社会化服务,借助物联网、大数据等信息技术,促进小农户生产提质和与市场精准对接,使小农户融入现代农业产业链。四是引导农村土地经营权有序流转。借鉴日本鼓励土地流转的政策,成立土地流转服务机构,对出租土地经营权的农户进行补贴。


(三)努力缩小城乡收入差距


逐步缩小城乡收入差距不仅是扩大内需、畅通国内大循环的需要,而且是促进社会公平、实现共同富裕的需要。应借鉴日本做法,将缩小城乡收入差距作为迈向高收入国家进程中的重要政策目标。加强农民社会保障,统筹考虑城乡居民收入增长、物价变动和职工基本养老保险等方面情况,逐步提高农民基础养老金标准。探索宅基地所有权、资格权、使用权 “三权分置”,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,允许农民的宅基地及附属建筑物在一定区域内进行跨社区流转交易,允许农村集体建设用地进入一级市场,以此增加农民财产收入。进一步消除农业剩余劳动力进入城市的障碍,增加农民非农就业收入。


本文得到清华大学中国农村研究院研究课题 “迈向高收入国家行列进程中的农业现代化研究”的资助。


(参考文献略)



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