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2022-10-28 13:30

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记者 樊旭

中银国际研究公司董事长曹远征日前指出，与全球其他国家相比较，政府主导的基建投资是一个极具中国特色的经济现象，不仅是推动经济增长的重要动力，而且也是对冲经济波动的重要宏观调控手段。然而，基建投资背后的土地财政及其债务的不可持续性正在显现，日益暴露出其作为经济动力难以持久和作为宏观调控手段的难以维持的事实。

他认为，发展低碳经济可以接过接力棒，既为未来的中国经济增长提供长期动力，也巩固了用基建投资作为宏观调控手段的机制，从而使中国特色的经济增长方式可持续。

10月26日，曹远征在庆祝上海金融与法律研究院成立20周年的活动上发表了题为“中国基建投资的回顾与前瞻”的演讲。他指出，长期以来，土地财政和以土地作为融资中介的投融资模式为基础设施开发提供了持久的动力，为中国城市化快速增长奠定了基础。

他进一步解释道，所谓地方融资平台是地方政府出资设立商业性法人机构，作为基础设施的借款机构。政府通过诸如注入土地等方式，使借款方获得土地出让项目的收益权，即土地增值收益，培育借款人的内部现金流。同时，通过财政担保等补偿机制，增加借款人的外部现金流。两者共同形成还款的现金流。这种将政府的信用有效的转化为商业的信用的方式，被称之为“开发型金融”。它持续的滚动，无限期的延期，支持着土地的开发和基础设施的建设，成为中国城市化快速发展的基本原因。

“这种模式到了2008年危机之后，被各地广泛采用。为了对冲2008年危机带来的经济下行，很多地方纷纷设立地方融资平台，用这种开发型金融方式加大对本地基础设施的投资，这构成的地方债务快速上升的原因，也是使地方债务更往下沉，到了县级单位的原因之一。”曹远征说，但地方融资平台用开发性金融方式进行的活动，有利也有弊。

从有利的方面看，它提升了中国经济增长的质量。改革开放伊始，中国的要素禀赋极度失衡，其中，劳动力极为富裕，而资本和技术极为短缺。土地禀赋则更为极端，一方面，耕地十分匮乏，另一方面，以山地荒漠为代表的非耕地却相对宽裕。改革开放后，在经济全球化的条件下，出现了资本在全球寻找与更低廉的劳动力结合的产业转移浪潮，表现为发达国家产业的全球布局。在许多发展中国家都拥有廉价劳动力优势的情况下，中国却在竞争中胜出，其中一个重要原因就是中国有适宜工业发展的良好的基础设施。

“换言之，中国地方政府通过创办开发区，将土地，尤其非耕地进行资本化运作，筹措资金，主动为产业集群建设基础设施。这一前瞻性的融资活动，有效的减少了在基建领域的极易发生的投资时间错配。凭借着超强建设且质量不俗的基础设施，吸引着全球资本技术资源的生产要素向中国集中，奠定了今日世界工厂的地位。”曹远征说。

从弊端看，地方融资平台缺陷集中于其不可持续性上。他指出，地方融资平台其还款来源在于土地升值，但这种升值不可能是无限的，天花板就是人口的增长。中国人口增长目前已进入拐点，今后看来不是人口增长的问题，而是人口下降的问题，在这种情况下，土地升值的可能性也越来越渺茫，土地财政当然难以为继，地方融资平台当然遇到严重的困难。

曹远征预计，“十四五”期间（2021-2025年），中国人口将进入负增长，而人口负增长最直接的影响是打破了房地产的刚性需求，并使房地产金融化泡沫化的趋势得以遏制，甚至扭转。随着房地产的下落，土地财政更难以维系。而土地财政的不可持续，最终将无法支持传统基建投资的高速增长。

国家统计局数据显示，2021年末，全国人口为141260万人，比上年末增加48万人，逼近“零”增长。

对于这个问题，曹远征认为，地方融资平台问题的实质不在于融资及其债务，而在于其融资是否具有可持续的还款来源。解决的办法是找到一个可以替代土地作为质押物的可持续产生收入的新的质押物，从而既使债务可维持，也能更好的发挥地方和融资平台的积极作用，为中国经济增长提供一个持续的动力。

“我认为这个设想是可以成立的。其中最重要的就是，世界经济的发展方向是低碳经济，也构成了中国经济的发展前景。这一前景会使低碳资产不仅产生有增长预期的收入，而且也将产生现金流，进而覆盖债务并支持后续融资。换言之，用低碳资产置换现有的土地资产，地方融资平台的债务是可维持的，进而能继续发挥推动经济增长的作用。”他说。

根据曹远征的计算，如果按照巴黎气候协定的要求，即2050年将气候变暖的幅度控制在2摄氏度范围内，中国大概需要投资100万亿元才能满足要求。如果这个指标是1.5摄氏度，中国大概需要投资138万亿元。“从现在算起，到2050年还有20多年的时间，每年大概需要投资2.5万亿-3万亿，持续将近30年，如此规模长期不断的投资，是可以作为一个中国经济持续增长的引擎的。”他说。

曹远征还表示，通过制度安排，可以将减碳的行动变成一种有利可图的商业活动。因此，关键是深化改革，建立与碳相关的制度，形成市场，自然造就一种全社会投资的氛围。

他指出，中国的土地在改革开放前不具有价值，上世纪80年代中期建立了土地租赁制度并日益完善化，才推动了地方融资平台和土地财政的形成和发展，轰轰烈烈推动经济增长至少20年。同样一旦给碳赋予价格，形成交易，就奠定了商业性安排的基础条件。因此，深化改革，推动低碳成为一种生活方式和生产方式，也就意味着形成了一个新市场，造就了一个可产生收入和现金流的碳汇新资产。如果地方政府融资平台的资产由土地向低碳资产方向进行配置，就意味着土地财政会演变成低碳财政，也就意味着可持续。

“其实，地方融资平台向低碳资产方面配置的意义，不仅仅在于债务的可持续，更重要的是可以发挥其在资源配置上的边际引领作用，撬动全社会对低碳经济的投资，从而在新的历史时期带动高质量的发展。”曹远征说，“是时候该做这件事情了”。

“我们可以看到，中国经济已经进入新时代，也使中国的城市化融资进入新时代。过去的城市化是地的城市化，今后的城市化是人的城市化。以人为本的城市化是包括科技，教育医疗在内的低碳经济的发展的城市化。用低碳经济作为引领，塑造新的城市化进程，构成中国经济的一个新的选择机会，这一选择将会创造出新的中国经验，我们十分期待。”他说。